COSTITUZIONE E ORDINAMENTI CONFESSIONALI

COSTITUZIONE E ORDINAMENTI CONFESSIONALI

PREMESSA

Mentre la tematica della libertà religiosa presenta, rispetto all'esperienza pre-fascista, precise linee di continuità per quel che riguarda il suo aspetto negativo, ed invece inusitati sviluppi e novità per quel che riguarda il suo aspetto positivo, una netta linea di frattura appare invece per quel che riguarda quello che era stato il problema centrale per lo Stato pre-fascista, ossia il problema del rapporto fra potere politico e potere religioso della Chiesa cattolica.

Alla luce della nuova Costituzione, la religione cattolica può svolgere questo suo ruolo, la cui legittimazione non viene più presentata nei termini cinici del sostegno del potere politico, bensì attraverso la più suadente dottrina secondo cui la vita sociale si basa su una serie di energie costitutive, la cui caratteristica è che esse non sono affatto autosufficienti, bensì tra loro interdipendenti.

Se quelle energie sociali danno vita ad ordinamenti, nell'ambito dei quali trovano soddisfacimento rilevanti interessi personali si tratta di far sì che questi ordinamenti possano raggiungere il loro obiettivo di regolamentazione del settore di vita cui si riferiscono e di soddisfacimento dei bisogni che da questa regolamentazione deriva.

Si pone pertanto un'esigenza di collegamento, il cui obiettivo si concretizza praticamente nell'assegnare al gruppo non tanto risorse materiali, quanto risorse giuridiche, in termini di rilevanza oppure di efficacia dei loro poteri, adeguati alle loro specifiche, peculiari esigenze.

Una democrazia pluralista non può offrire questo sistema di collegamento alla sola Chiesa cattolica, e deve renderne partecipi anche altre istituzioni religiose, sia pure non dotate di peso politico. È così che sono state inventate le confessioni religiose.

I gruppi religiosi titolari di interessi istituzionalizzati che lo Stato vuole soddisfare sono quelli che una volta venivano qualificati come culti, perché è proprio attraverso il culto che questi particolari tipi di gruppi umani, differenziandosi da tutti gli altri, si presentano fondati su valori religiosi; vengono qualificati invece oggi dalla Costituzione come confessioni religiose.

A questi gruppi viene fatta una disciplina particolare, che si caratterizza soprattutto per due aspetti, il primo sostanziale, il secondo procedimentale: a) assegnazione di particolari risorse materiali e giuridiche; b) possibilità di negoziare con il potere politico la disciplina che li riguarda.

Nell'intento di superare i pericoli derivanti dalla previa definizione di religione, la Corte Costituzionale ha suggerito di utilizzare alcuni criteri formali ed oggettivi.

Un primo criterio è costituito dal riscontro di "precedenti riconoscimenti pubblici"; questi riconoscimenti possono dedursi, direttamente o indirettamente, pure da rapporti del gruppo religioso "con organi settoriali dello Stato".

Un secondo criterio è quello costituito dalla "comune considerazione". L'aggettivo comune va inteso nell'accezione di condiviso "da altri che abbiano proceduto alle medesime valutazioni, pervenendo alle medesime conclusioni".

Un terzo criterio è costituito dall'esame degli statuti di questi gruppi religiosi, da analizzarsi naturalmente senza la pretesa di riscontrarvi caratteri analoghi a quelli notori della religione cattolica.

Bisogna tener presente che qualunque gruppo sociale intende perseguire i suoi obiettivi. L'autonomia statutaria garantisce che l'esercizio di questi poteri sortisca l'effetto desiderato.

Il fatto è che l'autonomia statutaria non è certo sufficiente per il più efficace perseguimento degli obiettivi del gruppo. Infatti:

a) può esistere una regolamentazione, propria di altri settori della vita, che è prevalente in concreto, è cioè in grado di sovrastare e vanificare la regolamentazione del settore specifico.

b) la regolamentazione dell'ordinamento confessionale - per gli strumenti di attuazione di cui dispone - è tale che il conseguimento del risultato è rimesso alla libera accettazione del destinatario di quel potere.

c)  possono esserci istituti riconducibili a diversi settori della vita, regolamentari perciò da ordinamenti diversi, di guisa che il potere confessionale, se si esplicasse in relazione al suo solo settore, non avrebbe certo pienezza e completezza di risultati, perché resterebbe sempre in piedi una regolamentazione diversa, fatta dagli altri ordinamenti di settore.

Il gruppo perseguirebbe meglio i suoi obiettivi se l'ordinamento statuale prevedesse il concorso dei propri organi legislativi, amministrativi o giudiziali, e delle sue funzioni, per garantire l'effettività di quei poteri confessionali.

È nostra ferma convinzione che la rilevanza accordata alla categoria delle confessioni religiose è funzionale essenzialmente all'obiettivo di soddisfare gli interessi istituzionalizzati facenti capo ad una specifica categoria di gruppi religiosi, di conferire cioè rilevanza ed efficacia ai poteri ordinamentali di questi peculiari gruppi religiosi all'interno dell'ordinamento statuale.

Le ragioni di questa proclamata disponibilità le abbiamo già indicate: la persona affida sovente a dei gruppi, a delle istituzioni, il soddisfacimento di sue esigenze fondamentali.

La caratteristica della posizione dei gruppi confessionali sta nella disponibilità statuale al soddisfacimento degli interessi di cui essi sono portatori, disponibilità che si manifesta nella assegnazione non solo e non tanto di risorse materiale, ma anche e soprattutto di risorse giuridiche. Il fatto è che l'individuazione di questi interessi da soddisfare non avvengono in via unilaterale, bensì attraverso un collegamento che consente al gruppo confessionale innanzitutto la prospettazione di tali interessi, ed in secondo luogo la contrattazione circa le modalità, quantitative e qualitative, del soddisfacimento degli stessi.

CAPITOLO I

LA REGOLA DELLA BILATERALITA'

Ogni ordinamento tende, per necessità o per opportunità, a collegarsi con gli altri. In conseguenza della indicata secolarizzazione della politica e dell'interdipendenza ormai indiscutibile che esiste fra i soggetti produttori di risorse, lo Stato, per i suoi compiti di promozione sociale, ha bisogno del contributo delle risorse simboliche di cui dispongono i gruppi confessionali, deve evidentemente evitare situazioni di conflitto e creare invece le condizioni per una cooperazione, da intendersi come previsione di azioni reciprocamente vantaggiose.

Una volta presa coscienza della opportunità di un collegamento con le realtà confessionali, nulla in linea di principio è determinabile circa le tecniche attraverso cui si potrebbe realizzare siffatto collegamento.

Il fatto è che gli interessi istituzionalizzati di cui è portatore il gruppo confessionale potrebbero essere in potenziale o reale conflitto con altri interessi doverosamente tutelati dall'ordinamento statuale e quindi le norme disciplinatrici possono trovarsi di fronte alla necessità di una previa composizione di questi interessi; è opportuno pertanto che questa composizione di interessi assuma la struttura di una contrattazione.

Per quanto riguarda la emanazione di un tipo simile di norme, l'art. 7 c. 2° e l'art. 8 c. 3° Cost. stabiliscono il principio secondo cui, ove mai lo Stato intenda addivenire ad una regolamentazione legislativa dei rapporti con la Chiesa cattolica e le altre confessioni, deve farlo attraverso precise modalità di produzione normativa, ossia mediante una disciplina sui cui contenuti vi sia un preventivo accordo delle due Parti; e lo stesso preventivo accordo è necessario per norme modificative della disciplina dei rapporti attuata in precedenza. Questo vuol dire che una legge statale che volesse in via unilaterale costituire o modificare siffatta disciplina di rapporti sarebbe costituzionalmente illegittima.

La scelta della regola di bilateralità non è senza pesanti ombre sia dal punto di vista tecnico che dal punto di vista politico: essa presuppone che gli interessi dei gruppi religiosi siano esclusivi di ciascuno di essi e da trattarsi con ciascun singolo interlocutore, trascurando il fatto che invece molto spesso tali interessi, per la loro natura, sono comuni a tutta la categoria dei gruppi confessionali.

Dal punto di vista politico il principio di bilateralità, nella sua traduzione operativa, può essere piegato alla logica del progressivo affermarsi della c.d. società neocorporativa, dove i più forti acquistano poteri di cui non possono fruire gli altri soggetti sociali.

Ma il nostro ordinamento non si limita a stabilire la regola della bilateralità esso fa riferimento anche agli strumenti principali di attuazione di questa bilateralità, ossia il concordato per quel che riguarda la Chiesa cattolica, le intese per quel che riguarda le confessioni diverse dalla cattolica.

La Chiesa cattolica è considerata soggetto di diritto internazionale, o per lo meno è considerata tale la Santa Sede, che in qualità di organo supremo di governo della Chiesa è legittimata ad intrecciare relazioni con le autorità statuali; e di fatto gli strumenti di negoziazione della Chiesa cattolica con gli Stati vengono normalmente considerati analoghi ai trattati, attraverso cui, per l'appunto, si ha l'incontro delle volontà di due Stati, dirette a regolare una determinata sfera di rapporti che li riguardano.

Qualche dubbio sulla esistenza, nel nostro sistema costituzionale, della indicata regola di bilateralità deriva da un'interpretazione strettamente letterale dell'art. 7 c. 2° Cost., secondo cui i rapporti tra Stato e Chiesa cattolica "sono regolati dai Patti Lateranensi. Le loro modificazioni, accettate dalle due Parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale".

L'art. 7 c. 2° Cost., vuole affermare in modo permanente il principio di bilateralità. L'art. 7 c. 2° è inserito tra i principi fondamentali, è una norma di principio: essa è una norma sulla produzione giuridica, vuole indicare cioè in via generale come si può produrre diritto quando a questa produzione sia interessata la Chiesa cattolica, ed all'uopo stabilisce in via permanente il principio patrizio, ossia il principio di bilateralità, secondo cui le materie di comune interesse devono essere regolate attraverso una previa contrattazione fra il gruppo confessionale e lo Stato. Il principio di bilateralità è sancito, anche rispetto alle confessioni diverse dalla cattolica.

Il contenuto degli accordi con la Chiesa cattolica e delle intese con le altre confessioni religiose viene "letteralmente indicato nella disciplina dei rapporti". Abbiamo visto quale sia l'obiettivo fondamentale della negoziazione: quello cioè a) di ritirare il raggio d'azione delle norme statuali per consentire ai poteri confessionali la loro massima espansione; b) di munire tali poteri confessionali di efficacia civile, rendendoli quindi operanti nei confronti di tutta la società civile.

In un tentativo di delimitazione delle materie negoziabili, un'attenta dottrina, sul presupposto che l'art. 7 c. 1° Cost. consenta "l'esatta individuazione" dell'ordine proprio della Chiesa, sostiene "la stretta interdipendenza" della regola della bilateralità col riconoscimento costituzionale di una peculiare indipendenza delle confessioni religiose, nel senso che rapporti bilaterali sarebbero ammissibili solo in relazione alle materie circa le quali è riconosciuta la competenza esclusiva delle confessioni, materie cioè rientranti nell'"ordine" proprio della Chiesa.

Non pare dunque possibile circoscrivere con sicurezza le materie riconducibili ai rapporti con gli ordinamenti confessionali e relativamente alle quali soltanto il legislatore è vincolato alla regola della bilateralità. La disciplina di una materia costituisce dunque un mezzo rispetto ai fini dell'ordinamento.

Molto spesso la regolamentazione di una materia può essere funzionale ai fini, pur diversi fra loro, di più ordinamenti.

Questo perché, specialmente nel caso nostro, "la demarcazione del confine fra l'ordine civile e quello religioso non si articola per tipi di materie bensì per tipi di valore", nel senso che una medesima materia può essere contemporaneamente oggetto di una valutazione sul metro di valori religiosi e di una valutazione sul metro di valori statuali.

È inevitabile, perciò, che l'ambito delle materie negoziabili rimanga indeterminato. Questo non significa che la determinazione delle materie sia abbandonata al più completo arbitrio dei due interlocutori ed ai loro mutevoli rapporti di forza.

In mancanza di espressa riserva, tutte le materie sono di comune interesse. Tutte le materie sono, paradossalmente miste. Il riconoscimento dunque ad una materia il carattere di materia mista significa riconoscere che essa, oltre ad elementi regolabili dall'ordinamento statuale, presenta pure elementi estranei, che evidentemente sono regolati dall'ordinamento confessionale.

Esistono poteri ordinamentali del gruppo sociale non solo in ordine a settori della vita che il potere politico considera ad esso estranei, ma anche in ordine a settori della vita che il potere politico si ritiene legittimato a disciplinare.

Esistono dunque attività (poteri) a valenza plurima, oggetto di rivendicazione di autonomia confessionale da una parte, di doverosa disciplina statualistica dall'altra; i poteri confessionali si esplicano all'interno dei diversi ordinamenti territoriali, quindi possono esserci sovrapposizioni ed è necessario trovare soluzioni specifiche.

È evidente che rispetto agli ordinamenti confessionali, la cui estraneità non è collegabile ad un territorio diverso da quello statuale, l'utilizzazione aprioristica delle soluzioni suggerite dal diritto internazionale privato costituirebbe espediente artificioso e produttivo di conseguenze abnormi. L'ordinamento confessionale esiste sullo stesso territorio che delimita lo Stato e intende regolare situazioni e rapporti di soggetti che sono anche cittadini dello Stato o comunque operano stabilmente sul territorio dello Stato.

Questo non esclude che meccanismi per attuare auto-collegamenti con ordinamenti stranieri, dotati di una valenza logica non condizionata dai normali presupposti di carattere territoriale, possano essere per comodità utilizzati anche per realizzare collegamenti con l'ordinamento confessionale.

CAPITOLO II

PRINCIPIO DI BILATERALITA' E CHIESA CATTOLICA

La dottrina della pluralità degli ordinamenti giuridici distingue tra ordinamenti derivati e ordinamenti originari: l'ordinamento è derivato quando è l'ordinamento statuale, dunque, che lo fa esistere, è l'ordinamento statuale che ne determina la sfera d'azione. L'ordinamento è invece originario quando la sua costituzione fonda la propria efficacia esclusivamente sulla forza dell'ordinamento stesso. Mentre in relazione alle confessioni diverse dalla cattolica appare più appropriata la loro conurazione come ordinamenti derivati, la Chiesa cattolica ha sempre tenuto ad autorappresentarsi come un ordinamento originario. Questo fatto ha conseguenze rilevanti in ordine alla natura degli strumenti prescelti per l'attuazione del principio di bilateralità. Infatti il più importante, anche se non l'unico, è il concordato, consistente in un accordo considerato analogo ai trattati di diritto internazionale.

Esso presuppone quindi due soggetti che si pongono su di un piano paritario ed esterno all'orizzonte normativo statualistico, e la sua importanza politica si mostra nel fatto che gli interlocutori sono da una parte il Governo al suo massimo livello dall'altra la S. Sede quale organo di governo della Chiesa universale.

Un secondo strumento, meno solenne, è costituito dalle intese paraconcordatarie, quelle intese che possono essere cioè stipulate "tra le competenti autorità dello Stato" e "la Conferenza Episcopale Italiana", organismo permanente costituito da tutti i vescovi italiani ed il cui presidente, per statuto, è legittimato a intrattenere relazioni con le autorità politiche italiane.

Un terzo strumento, che si collega al dato per cui una dimensione ragionevole degli interessi religiosi collettivi è quella di livello locale ed il suo rilevamento è favorito dal riparto di poteri statali proprio con riferimento a questo livello, si rinviene in svariate leggi regionali, le quali prevedono la possibilità di intese fra gli organi della Regione e la Conferenza episcopale regionale.

Va ricordato infine che, in caso di materie oltremodo specifiche e di importanza limitata, i risultati sostanziali di un accordo possono essere raggiunti attraverso lo Scambio di note diplomatiche tra un organismo della Curia Romana, la Segreteria di Stato-Sezione dei rapporti con gli Stati, e l'Ambasciata Italiana presso la Santa Sede.

La logica in cui si inserisce oggi lo strumento concordatario è quella della interdipendenza delle energie vitali della società e della loro mutua cooperazione allo sviluppo della società nel suo complesso e nei suoi singoli soggetti.

Il problema allora non è quello di difendere, contro i rischi di degenerazione della negoziazione, le prerogative di un sovrano che non c'è più, bensì è di fare in modo che gli effetti di questa negoziazione, in termini di conferimento di poteri e di risorse, siano coerenti con il sistema di valori che la società civile ha enunciato nella Costituzione ed in cui ha voluto indicare le condizioni di possibilità della vita comune.

"Sia la Santa Sede sia la Repubblica italiana agiscono di regola per mezzo di specifici organi di rappresentanza, abilitati a manifestare validamente la loro volontà nel campo delle relazioni diplomatico-internazionali". Per quanto riguarda la Santa Sede, l'organo abilitato è la Segreteria di Stato.

L'organo statuale che forma la volontà negoziale, prendendo anche l'iniziativa al riguardo, è il Governo al suo massimo livello, che conduce le trattative attraverso una commissione cui se ne contrappone, di regola, un'altra di formazione confessionale. La legge 23 agosto 1988 n. 400 stabilisce all'art. 2 c. 3°che la formazione della volontà dello Stato in ordine agli "atti concernenti i rapporti con la Chiesa cattolica di cui all'art. 7 della Costituzione" ed agli "atti concernenti i rapporti previsti dall'art. 8 della Costituzione" si concretizza in una "deliberazione" del Consiglio dei Ministri.

La Costituzione, dopo aver richiamato i Patti Lateranensi, stabilisce che una loro modifica o abrogazione può aversi solo con una previa contrattazione fra lo Stato e la S. Sede, organo centrale della Chiesa cattolica. Ed è quello che è accaduto nel 1984, allorché si è avuto un nuovo concordato, articolato in un testo principale e due protocolli.

L'art. 13 n. 1 dell'Accordo 1984 dichiara che "le disposizioni del concordato (del 1929) non riprodotte nel presente testo sono abrogate". Abbiamo la integrale sostituzione del Concordato 1929 con l'Accordo 1984, ossia "l'abrogazione di un testo di legge accomnata dalla contestuale promulgazione di un nuovo testo di legge che sostituisce in toto quello abrogato". Ricorrono cioè le condizioni che l'art. 59 par. 1° della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati indica come causa di cessazione degli effetti giuridici di un trattato allorché stabilisce: "Un trattato è considerato aver preso fine quando tutte le parti di questo trattato concludono ulteriormente un trattato che regola la stessa materia e: a) risulta dal trattato posteriore o è altrimenti stabilito che secondo le intenzioni delle parti la materia dev'essere regolata da questo trattato; o b) le disposizioni del trattato posteriore sono a tal punto incompatibili con quelle del trattato anteriore che è impossibile applicare i due trattati allo stesso tempo".

La Corte Costituzionale invece ritiene che l'art. 13 colloca "la nuova disciplina in raccordo alla precedente e nel contesto dei Patti richiamati dall'art. 7 c. 2° Cost.", sul consequenziale argomento logico secondo cui le parti non hanno voluto abrogare il Concordato lateranense se non in qualche parte, e sul definitivo argomento sistematico secondo cui se l'Accordo del 1984 avesse abrogato il Concordato del 1929, avrebbe sostanzialmente travolto lo stesso art. 7 della Costituzione, e questo non sarebbe consentito.

Le intese tra "competenti autorità dello Stato" e la C.E.I. costituiscono uno strumento che potrà essere utilizzato ogni qual volta se ne ravvisi l'opportunità; ma costituiscono pure uno strumento già preurato nell'Accordo 1984 per dare attuazione alla disciplina di situazioni ed istituti che l'Accordo stesso si è limitato a delineare in termini generalissimi.

Anche a livello regionale possono aversi intese. In effetti, interessi religiosi possono profilarsi anche all'interno di materie riservate alla potestà di normazione regionale, ed allora le regioni possono valutare l'opportunità di addivenire, per la disciplina di tali interessi religiosi, ad intese con la corrispondente autorità ecclesiastica, atteggiandosi quindi a interlocutori di tale autorità, "quando l'oggetto risulti connesso alle loro competenze". Anzi, c'è da rilevare che proprio per avere una rappresentanza adeguata a queste articolazioni territoriali dello Stato, stanno ricevendo impulso dalla Chiesa italiana le conferenze episcopali regionali.

Il problema di accordi si pone quindi anche al livello del potere amministrativo. Più precisamente, bisogna distinguere i casi in cui la funzione amministrativa si esplica in modo autoritario da quelli in cui essa si esplica attraverso prestazione di servizi.

Quando siano in gioco valenze pubblicistiche della materia circa la quale si provvede, il gruppo confessionale si pone nella sua veste di ordinamento.

In questo caso, il coordinamento avviene attraverso atti.

L'estensione del principio di bilateralità a livello di azione amministrativa è dunque pienamente accettabile, come espressione del principio di buona fede nei comportamenti e di leale collaborazione fra ordinamenti egualmente legittimati ad esercitare i loro poteri ordinamentali in una determinata materia.

CAPITOLO III

REGOLA DI BILATERALITA' E CONFESSIONI DIVERSE DALLA CATTOLICA

I nostri Costituenti volendo salvare l'immagine attraverso una edificante dimostrazione di pluralismo elaborarono per le confessioni diverse da quella cattolica, a puri scopi proandistici, lo strumento delle intese.

L'art. 8 c. 3° della Costituzione, riferendosi alle confessioni diverse dalla cattolica, stabilisce che "i loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze".

L'art. 8 c. 3° Cost. è sempre una norma volutamente ambigua ed oscura, che apre tutta una serie di problemi, concernenti:

a) la natura della situazione riconosciuta;

b) l'identificazione reale dei soggetti interessati;

c)  la procedura per dare seguito all'iniziativa di intesa.

Data l'eterogeneità delle confessioni religiose, non è chiara la natura giuridica delle intese, se cioè esse debbano essere considerate atti di diritto esterno, oppure debbano essere considerati atti di diritto interno. L'intesa è un diritto, oppure una semplice aspettativa? Secondo alcuni autori, si conurerebbe, in capo ai soggetti confessionali, un vero e proprio "diritto costituzionale di negoziare norme con lo Stato", nel senso che di fronte a questo diritto vi sarebbe un obbligo del Governo, e non già un suo mero comportamento discrezionale.

Allo stato delle cose, "ove il Governo si rifiutasse di addivenire alle intese . non sarebbe violata alcuna norma costituzionale; il rifiuto, semmai implicherebbe l'eventuale responsabilità politica del Governo di fronte al Parlamento".

"Si pone il problema se nell'ordinamento italiano tutte le confessioni religiose abbiano diritto a stipulare un'intesa con lo Stato, o se il Governo possa in qualche modo selezionare le richieste adottando criteri valutativi di natura politica, o di altro genere".

Certo non è pensabile che il Governo sia tenuto ad accedere alle richieste di qualsiasi gruppo confessionale. L'indicazione di qualche criterio oggettivo appare necessaria, per arginare la politicità della scelta fra accoglimento o non accoglimento della richiesta d'intesa, e sarebbe necessario a tal fine un intervento legislativo; possibili criteri oggettivi, nel senso che, fra le tante che possono essere considerate solo come soggetti interni dell'ordinamento statuale ve ne sono alcune che, per il loro assetto stabile e per la solidità del loro impianto, sono passibili di considerazione attraverso lo schermo dell'ordinamento giuridico. Si può pensare perciò che l'accesso alle intese debba essere consentito alle sole confessioni religiose che, oltre ad avere un rilevante numero di appartenenti, risultino "organizzate", abbiano cioè "assunto un preciso assetto istituzionale".

E tutt'altro che condivisibile è l'invocazione del criterio della conformità degli istituti e dei comportamenti dei membri della confessione all'ordine pubblico italiano. Può trasparire il rischio che si vada ad un modello di pluralismo attenuato, nel senso di selezionare come soggetti d'intesa non solo e non tanto "poche confessioni di più consolidata tradizione e presenza nel paese", ma anche e soprattutto confessioni che sostengono valori e stili di vita conformi a quelli che la tradizione cerca di difendere.

Nulla dice la Costituzione circa la procedura per la stipula delle intese. Qualche indicazione specifica riguarda la fase preliminare di valutazione delle richieste di intesa avanzate da parte delle confessioni religiose. Tali richieste vanno inviate alla Presidenza del Consiglio, la quale trasmette, per una istruttoria, alla Direzione Generale Affari dei Culti, presso cui è istituita una commissione formata da docenti universitari e dal Direttore della indicata Direzione Generale.

Se questa fase preliminare si conclude positivamente, inizia la fase della trattativa vera e propria, che è condotta dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio da una parte, dai rappresentanti della confessione dall'altra.

Ad ogni modo, al termine della trattativa, il progetto d'intesa viene sottoposto alla delibera di approvazione del Consiglio dei Ministri; intervenuta tale delibera, il capo del Governo firma l'intesa assieme ai rappresentanti della confessione, e il testo dell'intesa stessa viene inviato al Parlamento assieme al necessario disegno di legge per l'approvazione dell'articolato.

Le intese dovrebbero servire a mettere in risalto le esigenze tipiche, peculiari di ciascun gruppo religioso in rapporto alla propria organizzazione, alla specifica concezione della vita e dell'esperienza di fede che varia per ciascuno di essi. In realtà, nelle sei intese finora stipulate si trovano norme-standard, ripetitive, tali cioè che invece di sottolineare differenze evocano problemi similari cui forniscono identiche soluzioni.

CAPITOLO IV

L'ADATTAMENTO DEL DIRITTO INTERNO ALLE NORME OTTENUTE IN VIA BILATERALE

Una volta concluse le trattative, il Governo ha il dovere di presentare l'accordo concordatario alle Camere, perché detto accordo sia tradotto in legge. Rispetto ai trattati internazionali, il Parlamento è chiamato ad intervenire con due diversi atti legislativi: il primo è l'autorizzazione al Presidente della Repubblica ad operare la ratifica del trattato, ad esprimere cioè la volontà dello Stato ad obbligarsi, ed ha la funzione di un controllo sull'operato del Governo che ha condotto le trattative; il secondo è l'ordine di esecuzione dell'accordo, ed ha la funzione di realizzare l'adattamento del trattato al diritto interno statale.

Siccome la ratifica presuppone l'esistenza di un atto precedentemente compiuto a livello di soggetti sovrani, essa non può assumere forma condizionata né modificare in alcun modo il contenuto dell'accordo. Per cui, a parte l'ovvio potere di negare l'autorizzazione alla ratifica, il Parlamento non può apporre emendamenti al disegno di legge concernente l'autorizzazione alla ratifica dell'accordo; e questa inemendabilità  viene estesa anche all'altro atto legislativo, ossia all'ordine di esecuzione del trattato, che riproduce letteralmente il contenuto del negoziato condotto dal Governo.

L'intesa costituisce semplicemente la base per la regolamentazione dei rapporti, regolamentazione che deve avvenire "per legge": come per la Chiesa cattolica, pertanto, una volta realizzata l'intesa da parte degli organi designati, il contenuto dell'intesa stessa dev'essere trasfuso in una legge; l'intesa raggiunta deve essere dunque sottoposta all'esame del Parlamento per tradurla in legge dello Stato.

Perdurando l'incertezza circa la natura degli altri ordinamenti confessionali e delle conseguenti intese, si è creduto di poter arrivare alle stesse conclusioni cui si arriva per l'ordine di esecuzione del Concordato, utilizzando una peculiare ura di legge, la legge c.d. di approvazione.

L'interpretazione prevalente è stata nel senso che il potere di verifica del Parlamento, in analogia a quanto accade per la ratifica ed esecuzione di trattati internazionali, non può esprimersi procedendo ad emendamenti sostanziali del disegno di legge, in quanto questo è vincolato al testo dell'intesa raggiunta , bensì soltanto rifiutando di trasfondere in legge il contenuto dell'intesa e rendendo così necessaria una ripresa della procedura d'intesa secondo le indicazioni emerse dal dibattito parlamentare.

Questo particolare tipo di adattamento si rende necessario per intese paraconcordatarie. Queste, in effetti, vengono introdotte nel nostro ordinamento attraverso un regolamento, ossia, concretamente, attraverso un decreto del Presidente della Repubblica.

Per comprendere l'importanza della distinzione, occorre tener presente che la garanzia del controllo di costituzionalità è limitata alle leggi, per cui se interessi primari vengono disciplinati attraverso regolamenti, essi si trovano sguarniti di questa forma di garanzia, perché i regolamenti non sono soggetti a controllo di costituzionalità. Contro i rischi di una normativa secondaria che incida su interessi, dei cittadini singoli o della collettività interna, esplicitamente od implicitamente garantiti da riserve di legge, l'unico riparo è costituito da una corretta e seria esplicazione del potere di indirizzo e di controllo che spetta al Parlamento sui singoli atti del Governo.

L'art. 14 del Concordato con la Chiesa cattolica stabilisce infatti: "Se in avvenire sorgessero difficoltà di interpretazione o di applicazione delle disposizioni precedenti, la Santa Sede e la Repubblica italiana affideranno la ricerca di un'amichevole soluzione ad una commissione paritetica da loro nominata".

CAPITOLO V

LO SPECIALE REGIME COSTITUZIONALE DELLE NORME DI DERIVAZIONE CONCORDATARIA

Abbiamo visto come il legislatore italiano sia tenuto, se vuole legiferare in materia riconducibile ai rapporti con la Chiesa, a rispettare la regola della bilateralità; si tratta ora di capire se, successivamente, il legislatore possa intervenire in via unilaterale sulle leggi emanate nel rispetto della regola di bilateralità. La risposta tradizionale è che siffatte leggi, una volta immesse nel sistema, non potrebbero essere più cancellate in via unilaterale. In effetti l'art. 7 c. 2° e l'art. 8 c. 3° Cost. non si limiterebbero ad imporre al legislatore l'obbligo della bilateralità, bensì conterrebbero pure una copertura costituzionale. Di modo che tali norme godrebbero di una peculiare forza passiva o resistenza alla deroga od alla abrogazione.

Una prima strada è quella che trae spunto dall'art. 10 c. 1° Cost. Com'è noto, questa norma prevede un meccanismo di adattamento automatico dell'ordinamento interno "alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute", che per lo più sono consuetudinarie e non scritte.

Orbene, c'è una corrente di internazionalisti, nettamente minoritaria, secondo cui il meccanismo di adeguamento di cui all'art. 10 c. 1° Cost., si estenderebbero ai trattati, perché fra le norme del diritto internazionale generalmente riconosciute vi è il principio consuetudinario "pacta sunt servanda", in base al quale "ogni trattato in vigore vincola le parti e deve essere da esse eseguito in buona fede".

Visto che i concordati sono parificabili ai trattati internazionali, anche per il concordato con la Chiesa cattolica del 1984 potrebbe valere la tesi dell'estensione del meccanismo di adeguamento automatico di cui all'art. 10 c. 1° Cost.

Ma giova ribadirlo, questa tesi dell'estensione del meccanismo di cui all'art. 10 c. 1° Cost. ai trattati è respinta dalla prevalente dottrina e dagli organi di giustizia, per la semplice ragione che "la formulazione testuale della disposizione costituzionale sembra diretta proprio ad escludere dal proprio ambito di applicazione la generalità dei trattati".

Una seconda strada ritenuta possibile per giustificare la persistenza del principio di bilateralità con la Chiesa cattolica è quella secondo cui il metodo negoziale nei rapporti tra Stato e Chiesa, anche se non più enunciato espressamente dalla costituzione formale, comunque attiene "alla materia costituzionale".

Si vorrebbe conurare la materia attinente "all'assetto fondamentale di una comunità statale", di modo che essa avrebbe valore costituzionale anche se non disciplinata espressamente da norme della costituzione scritta.

Neppure questa via, dunque, appare percorribile in modo convincente per sostenere la persistenza della copertura costituzionale dei nuovi accordi fra Stato e Chiesa cattolica, nel momento in cui si ritenesse che tale copertura veramente non può più evincersi dal sistema della costituzione formale.

La previsione costituzionale della regola di bilateralità avrebbe dunque come effetto l'impossibilità, per il legislatore ordinario, di addivenire unilateralmente ad una modifica o sostituzione della normativa già bilateralmente adottata, normativa che sarebbe assolutamente intangibile.

Una copertura costituzionale nel senso di integrale intangibilità delle norme di derivazione pattizia recepite nel nostro ordinamento non è in alcun modo ricavabile dagli art. 7 c. 2° e 8 c. 3° Cost.

Si può tuttavia obiettare che non si può negare al legislatore ordinario la possibilità di avere ripensamenti sull'opportunità di un regime bilaterale, allorché il contegno di una confessione religiosa, irrispettoso di valori costituzionali come quelli del pluralismo e della tolleranza, sconsigli il mantenimento di un collegamento con un soggetto che si presenta come ostile al quadro complessivo dei valori costituzionali.

Quanto ora detto dovrebbe valere anche a risolvere il problema concernente l'ammissibilità del referendum abrogativo in relazione alle norme di esecuzione degli Accordi con la Chiesa cattolica. La Corte Costituzionale ha risolto negativamente il problema, partendo innanzitutto dal principio secondo cui ciò che esorbita dal potere di disposizione del legislatore ordinario è sottratto anche al popolo nell'esercizio del referendum abrogativo.

In effetti, l'art. 75 c. 2° Cost. esclude dal referendum le leggi "di autorizzazione a ratificare trattati internazionali". In sostanza, l'ordine di esecuzione costituisce semplice articolazione di un procedimento unitario teso alla stipulazione ed alla attuazione di un trattato.

Questo ampliamento dell'ambito di esclusione del referendum abrogativo comporta che l'intervento abrogativo popolare è escluso non solo nei confronti del vero e proprio ordine di esecuzione del concordato ma anche nei confronti di tutte le leggi di applicazione che stanno cominciando a fiorire in relazione alle disparate materie contenute nel concordato.

Le norme di derivazione negoziale sono difese, contro il potere di modifica del legislatore ordinario, dalla regola della bilateralità che esige la conformazione delle leggi ordinarie alla già introdotta normativa di derivazione concordataria.

Com'è noto, la forza attiva di una legge è la sua capacità di innovare nel mondo del diritto. Normalmente, la capacità di innovazione di cui gode la legge, in un ordinamento a costituzione rigida come il nostro, incontra il limite del non contrasto con le norme, gerarchicamente sovraordinate, della Costituzione: se risulta superato questo limite, l'organo di controllo dichiara la illegittimità costituzionale della legge stessa.

Qui nella legalità costituzionale si apre una profonda breccia, nel senso che lo specifico settore di produzione normativa previsto dall'art. 7 c. 2° Cost. sarebbe costituito da norme sostanzialmente "assimilate a norme costituzionali", come si evince dal fatto che per modificarle unilateralmente occorre utilizzare il procedimento rinforzato predisposto dall'art. 138 proprio per la produzione di norme di valore costituzionale. La Corte Costituzionale, se caducasse una norma concordataria, entrerebbe praticamente in competizione con il potere costituente.

Se dunque risultasse che una norma concordataria contrasti con qualcuno di questi principi supremi, allora la Corte Costituzionale potrebbe dichiararla costituzionalmente illegittima.

La questione non sarebbe più di attualità se si considerasse che la possibilità di conurare il diritto concordatario come un diritto speciale paracostituzionale dipenda dal fatto che l'art. 7 c. 2° contiene "un preciso riferimento al concordato in vigore" fino al 1984 ed ora non più esistente. La copertura costituzionale si riferisce unicamente alla forza passiva delle norme di derivazione concordataria ma non fornisce più alle nuove norme concordatarie un gradino superiore. Di  conseguenza potrebbe essere esperito un controllo di legittimità costituzionale in tutta la estensione che questa forma di controllo normalmente ha, avendo cioè come parametro qualunque principio costituzionale e non già soltanto quelli riconducibili ai principi supremi.

Invece la Corte Costituzionale difende dai suoi stessi poteri anche il nuovo diritto concordatario, giustificando questa continuità con la considerazione che le norme del concordato del 1984 non conurerebbero un corpo normativo nuovo, bensì rappresenterebbero delle pure e semplici modificazioni del preesistente corpo normativo, di guisa che la copertura di cui godeva quello si estende a questo.

Sembrerebbe allora necessario individuare con sicurezza questi principi supremi, ma un'operazione del genere lascia il tempo che trova. La Corte parte dalla considerazione della funzione e del ruolo politico che ha l'Accordo con la Chiesa cattolica, ossia il mantenimento della pace religiosa necessaria all'Italia data la enorme rilevanza sociale della religione cattolica.

CAPITOLO VI

LA "EGUALE LIBERTA'" DELLE CONFESSIONI RELIGIOSE

Uno Stato democratico è necessariamente pluralista. Questo pluralismo ideologico, che trova fondamentale riscontro nella proclamazione della libertà di manifestazione del pensiero e di alcune delle sue principali specificazioni, comporta ovviamente il pluralismo delle aggregazioni cui spesso gli invidi affidano l'espressione di tale pluralità di convincimenti.

Il concetto di pluralismo implica logicamente l'eguaglianza nel trattamento da parte dei poteri pubblici. Ecco perché l'art. 8 c. 1 ° Cost. stabilisce che "tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge".

I Costituenti non hanno pensato ad un autentico pluralismo confessionale: dietro le loro reticenze ed ambiguità c'è la pesantezza del dato per cui ciò che vale per le confessioni religiose in genere non vale per la Chiesa cattolica, la quale costituisce uno di quegli ordinamenti che mette in discussione la sovranità dello Stato-persona e dalla sua posizione di forza rivendica spazi particolari di esplicazione dei suoi poteri ordinamentali.

Rispetto alle confessioni religiose non varrebbe l'eguaglianza come ambito generalissimo, bensì l'eguaglianza si riferirebbe solo al limitato settore della libertà. La Corte Costituzionale che l'art. 8 c. 1° Cost. garantisce "eguale libertà di culto ma non identità di regolamento dei rapporti delle varie confessioni religiose con lo Stato". Libertà sia un concetto polivalente: c'è innanzitutto una accezione negativa, come assenza di restrizioni.

Ma poi ci sono gli aspetti positivi della libertà, costituiti dal conferimento di risorse non solo materiali, ma anche giuridiche. Si capisce perciò che, in relazione a questi sviluppi della realizzazione di libertà per i gruppi confessionali, non possa applicarsi il principio dell'eguaglianza in senso tradizionale, bensì debba applicarsi il più elastico principio della ragionevolezza delle differenziazioni.

La condizione in cui si trovano le confessioni religiose per effetto degli interventi del diritto, sembra portare in evidenza tre situazioni:

a) differenze di trattamento tra la Chiesa cattolica da una parte e le confessioni diverse dalla cattolica dall'altra;

b) differenze di trattamento fra le diverse confessioni in conseguenza della disciplina speciale derivante dalle intese;

c)  differenze di trattamento tra le confessioni provviste di intesa e le confessioni prive di intesa.

La Chiesa cattolica non è una pura e semplice confessione come tutte le altre, non è un mero segmento del variegato mondo religioso, in quanto i principi del cattolicesimo fanno parte del patrimonio storico del popolo italiano, ed allora quanto si fa per la loro conservazione ed il loro sviluppo travalica gli stretti confini del fenomeno religioso in senso stretto.

L'effetto dell'attuazione di intese è la creazione di altrettanti diritti speciali quanti sono i gruppi i cui interessi vengono regolati attraverso l'intesa.

Ci possono essere confessioni prive di intesa. Questo fatto può provocare differenze di trattamento, rispetto alle confessioni provviste di intesa, sotto un duplice profilo:

a) in quanto l'intesa venga considerata come il presupposto per il conferimento di benefici finanziari;

b) in quanto per le sole confessioni con intesa viene esplicitamente abrogata la legislazione del 1929-l930, che continua ad essere vigente per altre e prevede pesanti forme di controllo a carico delle confessioni.

Per quanto riguarda il punto a) nella concessione di benefici finanziari le confessioni religiose vengono in rilievo come punti di riferimento soggettivo di interventi fondati sul valore sociale delle esigenze religiose, chiaramente incostituzionale.

Per quanto riguarda il punto b) le differenziazioni di trattamento risultanti dall'applicazione della legislazione 1929-l930 sono giustificate quando rispondono all'esigenza di una identificazione dei soggetti che richiedono di compiere uffici rilevanti anche per lo Stato, non lo sono quando si risolvono in compressioni di libertà.

Da questo punto di vista, s'impone una nuova legislazione che incida sulla precedente in questo senso:

soppressione dei limiti del buon costume e dell'ordine pubblico riferiti ai principi professati, ed all'ordine pubblico riferito ai riti praticati;

soppressione dell'autorizzazione per le alienazioni di beni dei corpi morali, nonché delle forme di vigilanza e di intervento nelle gestioni interne degli istituti riconosciuti come persone giuridiche.

L'art. 20 della Costituzione stabilisce: "Il carattere ecclesiastico e il fine di religione e di culto d'una associazione o istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni legislative, né di speciali gravami fiscali per la sua costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività". Anche questa norma contiene entrambe le modalità di attuazione del principio di giustizia: da una parte essa può essere letta nel senso che deve ritenersi illegittima "la discriminazione di enti che abbiano fine di religione o di culto rispetto ad enti aventi finalità diverse", dall'altra può essere letta nel senso che differenziazioni siano ragionevolmente ammissibili quando lo esiga particolare natura e funzione degli enti con finalità di religione.