Forme e Relazioni Organizzative

Forme e Relazioni Organizzative

Enti politici ed altri enti pubblici à talvolta l'espressione amministrazione pubblica è usata come sinonimo di ente pubblico, e come si è detto ciascuno dei pubblici poteri è costituito da apparati politici e apparati amministrativi così che ciascuno di essi è un ente pubblico e tenendo conto del ruolo svolto la loro categoria è stata denominata degli enti politici. Gli enti politici sono parte di insiemi organizzativi dotati di personalità al pari di apparati amministrativi di un ente privato. Nel nostro ordinamento enti pubblici non sono soltanto gli enti politici, infatti un apparato amministrativo può essere parte di un'organizzazione alla quale è riconosciuta la personalità giuridica di diritto privato, cioè di un ente privato, oppure di un'organizzazione alla quale è riconosciuta la personalità giuridica di diritto pubblico cioè può essere un ente pubblico. Ma mentre quali siano gli enti politici lo si sa per certo può costituire un problema stabilire se si è in presenza un apparato con personalità giuridica autonoma e se sia un ente pubblico o un ente privato.

La distinzione tra enti pubblici e privati à stabilire la differenza tra un ente pubblico o privato serve in primo luogo ad una giusta applicazione del diritto che nel caso di enti pubblici sarà diritto amministrativo come l'applicazione del TULPA per l'organizzazione degli uffici ed i rapporti di impiego. In secondo luogo è importante stabilire tale differenza perché vista nel modulo 8 la rilevanza della riserva di legge si riconoscerebbe l'esistenza di un ente pubblico perché esso dipende dalla legge ovvero vi è la rilevanza della legge per l'origine e l'esistenza degli enti pubblici.

Quindi il problema dell'individuazione degli enti pubblici vi è ma la risposta sembrerebbe semplicissima per di più proprio una legge dispone che nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge. Infatti la legge n.311/2004 contiene un elenco delle amministrazioni pubbliche o enti pubblici. Questa pubblicità deriva da un aspetto strutturale ovvero l'esistenza di speciali relazioni organizzative con gli apparati politici degli apparati pubblici così che possano aversi enti pubblici statali, regionali, provinciali e comunali.

Enti pubblici economici à è riconosciuta da tempo una sub-categoria degli enti pubblici non politici, quella degli enti pubblici economici i cui esempi più significativi sono l'INA istituto nazionale per le assicurazioni, l'IRI istituto per la ricostruzione industriale, l'ENI ente nazionale idrocarburi e l'ENEL ente nazionale energia elettrica. Gli enti pubblici economici esercitano attività d'impresa e a differenza degli altri enti pubblici essi sono retti quasi esclusivamente dal diritto comune delle imprese con l'eccezione della sottrazione al fallimento. Se si tratta di enti collegati allo Stato la loro gestione è però sottoposta al controllo della Corte dei conti e nei confronti dei loro atti può essere esercitato il diritto d'accesso.

In tempi recenti però varie leggi hanno previsto una grande quantità di privatizzazioni ed infatti i principali enti economici sono stati trasformati in società per azioni operando così una privatizzazione in senso giuridico, al posto di una privatizzazione sostanziale ovvero la cessione di imprese a privati. Inoltre l'uso di una forma organizzativa privatistica non è stato sempre scelto in vista di una privatizzazione sostanziale, infatti alcune leggi hanno previsto l'istituzione di società per azioni da parte dello Stato per lo svolgimento in via ordinaria di attività di interesse pubblico come ad esempio la RAI. La Costituzione però assieme al TrCE pone dei limiti all'uso di forme organizzative privatistiche in quanto con una privatizzazione formale continua ad applicarsi la regola costituzionale del concorso per l'assunzione del personale ed il controllo della Corte dei conti.

Enti privati e diritto amministrativo à bisogna dire che esistono soggetti i quali hanno relazioni organizzative con apparati politici dello stesso tipo di quelle che vengono considerare indici sufficienti della pubblicità di un ente, ma i quali tuttavia hanno  assunto una di quelle forme privatistiche che implicano la soggettività di diritto privato. Peraltro questi soggetti svolgono attività amministrative ma non di natura autoritativa e dunque possono agire secondo il diritto privato, salvo il rispetto dei principi generali dell'attività amministrativa e le diverse disposizioni dettate dalla legge.

Modelli di relazioni strutturali à le relazioni organizzative che possono riguardare le pubbliche amministrazioni corrispondono ad una grande varietà di modelli tra questi vediamo quelli che possono riguardare gli enti pubblici e gli apparati amministrativi. Si tratta delle relazioni che possono definirsi strutturali in quanto concorrono a definire la posizione reciproca dei diversi elementi nel quadro organizzativo complessivo, e che possono contrapporsi ad un secondo tipo di relazioni che potrebbero chiamarsi funzionali, in quanto riguardano le specifiche attività svolte dai diversi apparati. I modelli considerati sono quelli della Gerarchia, della Strumentalità, della indipendenza e dell'autonomia privata.

Strumentalità -> la relazione di strumentalità riguarda apparati amministrativi nei confronti, direttamente o indirettamente, di apparati politici e può verificarsi non soltanto all'interno di uno stesso ente ma anche tra soggetti giuridici diversi. La situazione di strumentalità di un apparato può essere il risultato di diversi poteri che può esercitare nei suoi confronti un altro apparato, che pertanto si trova in posizione di sovra ordinazione. La situazione di strumentalità si può ottenere anche più indirettamente con l'esercizio di altri poteri come quello di nominare e revocare i titolari dagli organi dell'apparato strumentale, o con il potere di provvedere ai suoi finanziamenti. Sono poi anche previsti controlli sugli organi che implicano il potere di commissariamento dell'ente cioè di sostituzione di un organo straordinario a quelli ordinari che si dimostrano incapaci di svolgere le loro funzioni.

Gerarchia -> qui vi sono situazioni più intense di sovra ordinazione ed infatti si parla di superiorità o inferiorità gerarchica. Il superiore gerarchico ha una vasta gamma di poteri infatti egli può impartire ordini ed istruzioni, tramite le circolari che è appunto il metodo con cui tali poteri sono impartiti e che quindi giungono a dei destinatari. Il potere gerarchico sull'inferiore può avere per risultato l'annullamento o la modifica di atti, in questo caso l'intervento del superiore gerarchico è successivo all'emanazione e quindi all'efficacia di tale atto ma al superiore gerarchico è riconosciuta anche la possibilità di intervento preventivo che può consistere nel potere di sottrarre all'inferiore le competenze ordinariamente spettanti gli relativamente ad un affare determinato, provvedendo al suo posto AVOCAZIONE o riservandosi di provvedere RISERVA oppure nell'esercitare o far esercitare competenze che l'inferiore ha mancato di esercitare SOSTITUZIONE.

Indipendenza e autonomia amministrativa -> tali modelli si pongono all'estremo opposto di quello della gerarchia. Si ricorre al modello dell'indipendenza amministrativa quando si è in presenza di alcuni indirizzi politici basilari ai quali si vuole sia dare attuazione con una attività che richiede ordinariamente conoscenze ed uso di tecniche di alto livello e che deve essere di per se il più possibile politicamente neutra, nel senso che non deve darsi cura degli interessi secondari ma deve soltanto dare attuazione agli indirizzi politici in questione. Quanto all'autonomia amministrativa riguarda più precisamente gli apparati politici degli enti locali nei loro rapporti con quelli dello Stato o delle Regioni e non si riferisce ai loro apparati amministrativi. Ne costituiscono l'esempio principale le Università attraverso le quali si cura l'interesse pubblico di livello costituzionale allo svolgimento della ricerca scientifica ed alla realizzazione del diritto dei capaci e meritevoli di raggiungere i gradi più elevati degli studi.