GLI ATTI E I PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI

ATTI  NORMATIVI, ATTI AMMINISTRATIVI E PROVVEDIMENTI

Gli ATTI NORMATIVI, che sono fonti del diritto, pongono delle regole generali (chel senso che si rivolgono a tutti gli individui) e astratte (nel senso che devono essere applicate in qualsiasi tempo e circostanza).

I soggetti che si occupano dell'applicaizone del diritto devono applicare le norme giuridiche, generali ed astratte, ai casi concreti e specifici.

Gli atti attraverso ai quali agisce la pubblica amministrazione sono gli ATTI AMMINISTRATIVI.

GLI ATTI AMMINISTRATIVI sono atti giuridici poich+ sono dei comportamenti consapevoli e volontari che originano effetti giuridici. Attraverso gli atti amministrativi la pubblica amministrazione esercita pdei poteri particolari che gli sono attribuiti dalla legge per la cura degli interessi pubblici.

Gli ATTI AMMINISTRATIVI sono diversi e, in essi rientrano:

• atti normativi (quindi generali ed astratti);
• regolamenti amministrativi dello Stato, delle Regioni e degli enti locali;
• atti di programmazione (piani e programmi che determinano gli obiettivi di una o più amministrazioni)
• direttive amministrative (atti con cui un organo politico-amministrativo indirizza il comportamento di altri organi;
• meri atti amministrativi che non hanno rilevanza esterna;
• provvedimenti amministrativi, che producono effetti esterni influendo sulle situazioni giuridiche dei soggetti a cui sono destinati;
• circolare amministrativa che, in realtà non è né un atto normativo ne un atto a rilevanza estarna. La circolare è un mezzo di comunicazione con il quale il vertice di un'amministrazione comunica alle varie strutture le novità normative e dà istruzioni sull'organizzazione degli uffici.

I CARATTERI DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Con il provvedimento amministrativo, la pubblica amministrazione fa prevalere l'interessu pubblico su quello privato. L'amministratore può assumere tale atteggiamento solo se la legge le conferisce il potere e, se tale potere è esercitato nelle forme previste dalla legge.

L'amministrazione pubblica può agire in modo unilaterale nei confronti di un privato e modificarne la sfera giuridica senza il suo consenso.

Tutti i provvedimenti amministrativi hanno in comune alcune caratteristiche:

1) unilateralità e autoritarietà. L'autorità amministrativa agisce in modo unilaterale perché non è condizionata dal consenso del destinatario e, in modo autoritario perché fa prevalere l'interesse pubblico che persegue.

Non sempre, comunque, l'atto amministrativo produce degli effetti sfavorevoli per il privato, anzi, molte volte è il privato a rcichiedere il provvedimento (esempio concessione edilizia). In questi casi i due caratteri sono meno percettibili ma, quando l'amministraizone impone la sua volontà ocn effetti sfavorevoli per il privato (esempio espropriazione), viene manifestato il carattere dell'imperatività, cheè appunto la capacità di imporre la volontà dell'amministrazione sul privato.

2) tipicità. Ciò significa che l'amministrazione può esercitare poteri autoritativi solo se la legge glieli conferisce e, deve precisare che tipo di provvedimento può emanare indicando quale interesse pubblicalo giustifica.

3) esecutività e esecutorietà. Questa caratteristica indica l'idoneità dei provvedimenti amministrativi ad essere direttamente esecutivi, senza la necessità dell'intervento di un giudice e, indica inoltre la capacità che la legge riconosce all'amministrazione di portare direttamente in esecuzione coattiva determinati provvedimenti.

TIPOLOGIA DEI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI

I provvedimenti amministrativi vengono suddivisi dal punto di vista degli interessi del privato e quindi:

a)  provvedimenti favorevoli: questi sono dei provvedimenti che ampliano la sfera giuridica del privato, perciò sono detti anche PROVVEDIMENTI AMPLIATIVI. Sono provedimenti che vedono la rimozione di ostacoli che limitano l'esercizio di poteri o di facoltà di cui il privato è titolare (autorizzazioni), di concessioni, ammissioni, esenzioni, esoneri o incentivi.

b)  Provvedimenti sfavorevoli: sono quelli che incidono negativamente sulla sfera giuridica del privato, perciò vengono anche detti PROVVEDIMENTI ABLATORI o PRIVATIVI.

Essi possono riflettersi sui diritti fondamentali come nel caso di ordini o divieti, sui diritti reali come nel caso dell'espropriazione, nella requisizione o nell'occupazione di un determinato suolo.

DISCREZIONALITA' AMMINISTRATIVA

L'applicazione delle leggi da parte delle pubbliche amministrazioni è un'attività di non semplice esecuzione.

La pubblica amministrazione non è mai interamente libera di scegliere come agire. Mentre il privato può agire liberamnte nel limite della liceità, la pubblica amministrazione non loè, essendo vincolata dalla legge. È la legge, infatti, che stabilisce le finalità, gli obiettivi, l'interesse pubblico da perseguire. Ma difficilmente la legge può indicare tutto ciò che l'amministrazione deve fare per raggiungere il suo obiettivo e, per quest lascia uno spazio  di scelta all'amministrazione che si chiama discrezionalità amministrativa. La discrezionalità può riguardare l'opportunità o meno di provvedere, il momento in cui farlo, la misura o il contenuto del provvedimento e gli strumenti.

All'Amministrazione che agisce è imposto di rispettare le prescrizioni della legge svolgendo un'adeguata attività istruttoria, precedendo alla valutazione degli interessi in gioco. Perciò il critrerio che presiede questa valutazione è il principio di PROPORZIONALITA' che significa:

congruità del provvedimento al raggiungimento del suo fine;

che gli interessi pubblici sacrificati siano limitati allo stretto necessario;

che gli interessi privati sacrificati siano limitati allo stretto necessarioM

che siano utilizzati gli strumenti meno costosi in termini di sacrificio degli interessi pubblicie privati concorrenti.

VIZI DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Il provvedimento amministrativo deve essere:

valido: ed è tale quandoè conforme alle norme vigenti;

efficace: quando, a conclusione del procedimento si sia svolta anche l'integrazione dell'efficacia, ossia i controlli previsti dalla legge e le forme di comunicazione,notificazione e pubblicazione previste dalla legge;

Il provvedimento amministrativo può contenere dei vizi che vanno distinti in due ampie categorie:

nullità: è causata da motivi tanto gravi per cui l'atto amministrativo non può essere formato. La nullità colpisce degli elementi essenziali dell'atto:

soggetto sprovvisto di autorità amministrativa o soggetto incompetente. Siamo nel caso di INCOMPETENZA ASSOLUTA;

oggetto dell'atto indeterminato, inidoneo o, il contenuto è illecito;

vizi della forma;

L'illeggittimità dell'atto che si verifica quando vi è un contrasto tra l'atto e le norme vigenti.

L'ILLEGGITTIMITA' DELL'ATTO AMMINISTRATIVO

I vizi di legittimità degli atti amministrativi sono divisi in 3 categorie:

incompetenza: si ha quando il provvedimento è emanato da un'amministrazione che ha la potestà sulla materia (altrimenti sarebbe nullità) ,a, da un organo incompetente. Infatti si parla di incompetenza relativa.

Violazione di legge: è il contrasto tra il provvedimento e qualsiasi norma giuridica vigente. Bisogna precisare che anche l'eccesso di potere e l'incompetenza rappresentano violazione della legge, si può dire che il vizio specifico si riferisce a tutte le ipotesi di violazione di norme che non toccano la competenza né l'uso della discrezionalità.

Eccesso di potere: è il vizio specifico della discrezionalità amministrativa. Nasce da vizi nel ragionamento e nelle valutazioni attraverso le quali si è formata la volontà dell'organo amministrativo. Questo tipo di vizi è stato classificato come ure sintomatiche dell'eccesso di potere.

URE SINTOMATICHE DELL'ECCESSO DI POTERE

Le ure sintomatiche dell'eccesso di potere sono le ipotesi tipiche di difetti nel processo di formazione delle scelte discrezionali della pubblica amministrazione. Le principali ure sono:

sviamento di potere: il potere amministrativa è "sviato" quando un provvedimento, previsto per tutelare un interesse pubblico, viene impiegato per un fine del tutto diverso. In questo caso viene quindi violata la tipicità;

travisamento dei fatti: si ha quando il provvedimento si basa su una ricostruzione dei fatti e delle circostanze errata;

contraddittorietà interna o evidente illogicità: riguarda il provvedimento stupido, cio+ quello in cui le premesse sono in contrasto con la decisione finali o sono inconsistenti. La contraddizione può anche manifestarsi tra provvedimenti in qualche modo connessi tra loro;

disparità di trattamento: riguarda la violazione del principio di uguaglianza;

vizi della motivazione: nei provvedimenti amministrativi la motivazione è necessaria poiché, essa non solo può ricostruire le fasi del procedimento, ma anche gli elementi che hanno portato alla decisione finale. In alcuni casi la motivazione può considerarsi visiata se  è incerta, insufficiente o contraddittoria;

violazione delle prassi amministrative: si ha quando l'amministrazione si discosta da direttive o circolari senza una motivazione valida;

ingiusta manifesta: per esempio la lesione della proporzione fra infrazione e sanzione;

L'esistenza delle ure sintomatiche ha uno scopo preciso: giudicare le scelte dell'amministrazione dall'esterno, per quegli errori o per le manchevolezze del processo di formazione della volontà della pubblica amministrazione. Chi giudica non può entrare nel merito amministrativo ma,ha il solo compito di controllare che la volontà si sia formata in modo corretto e che sia corrispondente alle norme vigenti.

L'AUTOTUTELA

L'amministrazione pubblica che emana un provvedimento viziato può, prima che un giudice lo annulli, utilizzare alcuni strumenti per riparare i vizi.

In questo caso si parla di SANATORIA e in particolare:

a)  se l'atto è viziato per incompetenza, esso deve essre ratificato dall''organo competente per essere valido,

b)  se invece il vizio riguarda il procedimento, il provvedimento può essere sanato se interviene in seguito l'atto mancante. In questo caso si parla di CONVALIDA.

Naturalmente non tutti i vizi sono sanabili. In questi casi l'amministrazione può procedere ad annullare d'ufficio l'atto, emanando un ulteriore provvedimento. In questo caso agisce in autotutela. In questo caso l'amministrazione deve valutare se sussiste uno specifico interesse pubblico per cui l'atto deve essere annullato, poiché non è sufficiente che esso sia dichiarato illegittimo. Infatti annullare un atto significa comportare delle conseguenza sia per i privati sia per gli interessi pubblici, soprattutto se l'atto è già efficace.

Esistono anche altri provvedimenti di secondo grado come la REVOCA e la ABROGAZIONE di un provvedimento che, purt non riguardando un provvedimento viziato, tolgono efficacia a precedenti provvedimenti per ragioni di cambiamento dell'interesse pubblico.

TUTELA NEI CONFRONTI DEI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI

Tutta la teoria sul provvedimento amministrativo è finalizzata ad un unico obiettivo: garantire al cittadino la tutela dei propri interessi, pur mantenendo fermo il principio chel'interesse pubblico prevale su quello privato a condizione che l'amministrazione abbia agito correttamente.

Il privato, comunque, per tutelare i propri interessi può giovarsi di duestrade:

il ricorso amministrativo: che è un'istanza che il privato rivolge all'amministrazione per chiedere l'annullamento o la revoca di un provvedimento illegittimo;

il ricorso giurisdizionale: che è, invece, lo strumento con cui il privato impugna il provvedimento illegittimo di fronte al giudice.

IL RICORSO AMMINISTRATIVO

Esistono 4 tipi di ricorso amministrativo:

ricorso gerarchico proprio: è un rimedio generale attraverso il quale, il privato, può chiedere all'organo gerarchicamente superiore a quello che ha emanato il provvedimento, di annullare, revocare o riformare l'atto amministrativo che lo riguarda, motivando la richiesta con cause di legittimità, di merito o di opportunità. Tale ricorso va presentato entro 30 giorni dalla notifica del provvedimento e, se entro 90 giorni dalla presentazione del ricorso non si riceve risposta, si considera respinto;

il ricorso gerarchico improprio: è un rimedio di carattere eccezionale che consiste nell'istanza ad un organo diverso da quello gerarchicamente superiore. Tale organo deve essere individuato dalla legge;

ricorso in opposizione: è anch'esso un rimedio eccezionale che va rivolto allo stesso organo che ha emanato l'atto nel tentativo di fargli cambiare idea. Risptto ad un semplice reclamo, ha il vantaggio di obbligare l'amministrazione a rispondere e di sospendere i termini decadenza del ricorso giurisdizionale;

ricorso straordinario al Capo dello Stato: è uno strumento generale che può essere utilizzato solo se non ci sono altri ricorsi disponibili, ed è alternativo al ricorso giurisdizionale. Ha il solo vantaggio che può essere proposto entro 120 dalla notifica dell'atto, mentre il ricorso giurisdizionale è proponibile entro 60 giorni. La decisione del ricorso è imputabile solo formalmente al Presidente della Repubblica ed è, invece, in larga parte determinata dal parere che il Consiglio di Stato esprime obbligatoriamente.

IL RICORSO GIURISDIZIONALE

Secondo l'ART. 113 della Costituzione Italiana il privato non ha alcuna necessità di ricorrere in via amministrativa perché, in qualsiasi momento può impugnare il provvedimento direttamente davanti al giudice. La Costituzione garantisce, infatti, una copertura totale contro tutti gli atti della pubblica amministrazione per la tutela dei diritti e degli interessi legittimi. Inoltre, la Costituzione aggiunge che la tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi o per determinate categorie di atti. In altre parole, il diritto di azione è assicurato.

La Costituzione prevede inoltre che a sindacare sui conflitti tra i privati e la pubblica amministrazione, non siano i giudici ordinari ma dei GIUDICI AMMINISTRATIVI.

Le ragione di questa scelta, è quella di garantire che gli atti della pubblica amministrazione siano giudicati da un giudice che abbia una conoscenza completa dell'amministrazione pubblica. In linea di massima si segue il seguente principio:

quando il cittadino e l'amministrazione stanno sullo stesso piano, a giudicare è il giudice civile;

quando  invece vi è il conflitto tra l'interesse pubblico è quello privato, la competenza è del giudice amministrativo.