GOVERNO

GOVERNO

Il governo è l’organo dello stato titolare del potere esecutivo.

Formazione del governo.

Il Candidato per l’incarico di Presidente del consiglio può essere sia un rappresentante del governo sia un componente esterno. Ciò può accadere quando non ci sia Nel Parlamento una persona in grado di compiere una maggioranza di governo (riunire i partiti che sono stati più votati in un’unica comine) per questo si dà l’incarico ad un componente esterno che per la sua cultura (economisti, statisti) possono avere l’incarico. Si parlerà così di governi tecnici.

Nomina dei ministri con decreto presidenziale.

Proposta del Presidente della Repubblica dei ministri scelti dal Presidente del Consiglio.

Nomina del Presidente del consiglio con decreto presidenziale.

Accettazione dell’incarico con riserva da parte del Presidente incaricato.

Il Presidente della Repubblica conferisce dopo le consultazioni l’incarico di formare il Governo alla persona da lui designata.

Funzioni del Governo.

Il Governo svolge tre essenziali funzioni:

La funzione di indirizzo politico.

La funzione di alta amministrazione

La funzione legislativa.

La funzione di indirizzo politico è un’attività squisitamente politica di scelta e di comando nella quale il Governo si indirizza durante il suo mandato.

La funzione di alta amministrazione è svolta, in massima parte, dai singoli ministri in ogni settore della Pubblica Amministrazione.

Per esercitare efficacemente e con la dovuta tempestività le sue funzioni fondamentali di indirizzo politico e di alta amministrazione, il governo necessita di adeguati strumenti di intervento. Per tali ragioni la costituzione ha previsto la possibilità da parte del Governo, di emanare atti legislativi aventi lo stesso vigore delle leggi emanate dal parlamento. Si tratta di leggi sostanziali, ma non formali, in altre parole hanno forma e la sostanza di una legge ordinaria, ma non sono espressione dell’organo legislativo e non sono approvate nella “forma” ordinariamente prevista dalla costituzione. Tali atti sono:

I decreti legislativi (o leggi delega),

I decreti legge,

I regolamenti,

I decreti ministeriali.

Presidente della Repubblica

“ Il Presidente della Repubblica è il capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale” (art. 87).

Elezione

“Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune dei suoi membri. All’elezione partecipano tre delegati per ogni regione eletti dal Consiglio regionale [ . ]. La Valle d’Aosta ha un solo delegato” (art. 83).

Requisiti

“Può essere eletto Presidente della Repubblica ogni cittadino che abbia 50 anni di età e goda dei diritti civili e politici” (art. 84).

Funzioni

Può inviare messaggi alle Camere;

Indice elezioni delle nuove Camere e ne fissa la prima riunione;

Promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti;

Indice il referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione;

Nomina, nei casi previsti dalla legge, i funzionari dello Stato;

Accredita e riceve i rappresentanti diplomatici, ratifica i trattati internazionali, previa, quando occorre, l’autorizzazione delle Camere;

Ha il comando delle Forze armate, presiede il Consiglio Supremo di difesa costituito secondo la legge, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere.

Presiede il Consiglio Superiore della Magistratura;

Può concedere grazia commutare le pene;

Conferisce le onorificenze della Repubblica.

(art. 87).

Iter legislativo.

La funzione di maggior rilievo del Parlamento è rappresentata dall’approvazione delle leggi tanto a carattere ordinario che a carattere costituzionale.

Possiamo distinguere le seguenti fasi del procedimento di legge:

La fase dell’iniziativa, con la quale prende avvio il procedimento, spetta ai seguenti organi: al Governo, a ciascun membro delle Camere, al popolo (corpo elettorale), alle Regioni dai Consigli regionali, al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro;

La fase istruttoria, con la quale il provvedimento legislativo è esaminato e discusso in ogni sua parte;

La fese deliberativa, con la quale il provvedimento è approvato da entrambi i rami del Parlamento;

La fase integrativa dell’efficacia, con la quale il provvedimento deliberato dalle Camere è promulgato, vistato e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.

# vacatio legis => periodo di tempo in cui la legge, pur essendo perfetta ed efficace, non è ancora esecutoria. Questo periodo dura 14 giorni circa.

no

Vacatio legis #

Entrata in vigore

si

Pubblicazione

Discussione e votazione

Trasmissione del provvedimento all’altra Camera.

Votazione del progetto di legge

Discussione della legge alla Camera

Promulgazione da parte del Presidente della Repubblica.

Senza modifiche

Con modifiche

Iniziativa legislativa

Il Presidente della Repubblica garantisce che una legge approvata dal Parlamento non sia anticostituzionale in questo caso la può rimandare indietro alle Camere. Es. la legge di revisione del sistema televisivo. Nel caso in cui una legge sia rimandata indietro e il Parlamento la riapprova uguale a come era in precedenza, il Presidente della Repubblica è costretto a promulgarla. (Cosa che non è mai successa perché è prassi che il Parlamento tenga conto delle variazioni per non modificare i rapporti con il Presidente della Repubblica).

N.B. Una legge deve rispettare il Principio di astrattezza ovvero non deve trattare un caso specifico, ma deve riguardare la collettività, per non incappare nelle leggi fotocopia.

Il nostro sistema parlamentare è di tipo bicamerale perfetto che significa che una legge per essere promulgata delle essere approvata da Camera e Senato. Le due Camere hanno le stesse funzioni. Un iter legislativo può iniziare dal Senato e poi continuare alla Camera o nascere dalla Camera e andare al Senato. Dal passaggio tra una Camera all’altra la legge può subire modifiche, quando ciò accade la legge deve ritornare all’origine per essere votata di nuovo. Può succedere come in altri Paesi che le due Camere abbiano funzioni diverse. Ad es. una Camera ha funzioni a livello nazionale, l’altra deve occuparsi di questioni sul decentramento locale (regioni, enti locali).

Fonti normative

Le fonti normative sono quelle norme che servono da “spunto” per la produzione di leggi. Esistono due tipi:

Fonti di produzione;

Fonti sulla produzione.

Ci sono atti che producono norme giuridiche (fonti di produzione) e norme che disciplinano la produzione di norme [si disciplina come si fa una legge] (fonti sulla produzione).

Gerarchia delle fonti.

Le fonti normative hanno una gerarchia.

La più importante fra tutti è la Costituzione italiana. La Costituzione consta di 139 articoli divisi in parti, titoli, sezioni. Fu approvata dall’Assemblea Costituente il 22 dicembre 1947, fu promulgata 5 giorni dopo ed entrata in vigore il 1 gennaio 1948, come prevede il primo comma della XVIII disposizione transitoria e finale. E’ l’ossatura portante in termini di principi.

Le leggi costituzionali sono quelle leggi che vanno a disciplinare i principi fondamentali del nostro ordinamento. A differenza delle leggi ordinarie per essere approvate hanno bisogno di un meccanismo più complesso e rigoroso. Per l’approvazione, infatti, hanno bisogno dei 2/3 dell’assemblea.

Le leggi ordinarie sono le leggi approvate dalle Camere, dal Governo con il voto favorevole della maggioranza +1 (maggioranza semplice). Sono sia quelle votate dal Parlamento e promulgate dal Presidente della Repubblica, che quelle emanate dal Governo:

I Decreti Legge (D.L.).

I Decreti Legislativi ( D.lg.).

Decreti legge (D.L.)

Per motivi di urgenza, quando un è possibile attendere il normale iter legislativo, il Governo può avvalersi di emanare D.L. che servono a disciplinare alcune materie e che possono essere tramute o meno in leggi ordinarie. I D.L. possono essere denominati come provvedimenti provvisori aventi forza legge. Quando un D.L. è emanato ha il potere di legge, nello stesso momento è mandato al Parlamento per essere convalidato seguendo il normale iter approvativi. Quindi il D.L. è mandato al Parlamento che entro 60 gg  deve essere convertito in legge, in caso contrario decade. La conversione del D.L. in legge può avvenire anche con modifiche quindi non ci sarà una vera e propria conversione, ma si dà vita ad una nuova legge basata sull’originario D.L. questa nuova legge disciplinerà gli effetti relativi a ciò che è accaduto in quei 60 gg precedenti quando era in vigore il D.L.

Es. Se mi viene fatta un sanzione sulla base di un D.L. e in quei giorni il D.L. viene approvato con modifiche quella sanzione che io ho ricevuto o decade o si modifica.

Rimodulando. I D.L. sono fonti normative fatte dal Governo in situazioni di necessità e emergenza, che divengono legge, e servono per disciplinare alcuna materie. Capita spesso che per aggirare le mancate conversioni venga spesso adottato dei “Decreti catenaccio”. Se dopo 60 gg non c’è una conversione il D.L. decade, il Governo ne adotta un altro, e pio un altro e così via . Questo avviene, anche se è un’usanza costituzionalmente sfavorevole, in quanto a volte non si raggiunge la maggioranza in Parlamento.

Decreti legislativi (D.lg.).

Il decreto legislativo è l’atto con cui il Governo, su delega del Parlamento, provvede a disciplinare una data materia o parte di essa. Il decreto viene predisposto dal ministero competente e deliberato dal Consiglio dei Ministri. Quindi viene emanato dal Presidente della Repubblica, controfirmato dal ministro proponente e dal Presidente del Consiglio. Esso è poi pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale ed entra in vigore trascorso un periodo più o meno lungo di vacatio legis.

Il Parlamento nel caso di adottare leggi a carattere tecnico può delegare il Governo a emanare una legge al riguardo. La legge con cui le Camere autorizzano il Governo è definita legge delega che deve avere dei requisiti:

Deve essere emanata con un procedimento normale a quello usato per i disegni di legge in maniera costituzionale;

Deve contenere un limite temporale entro cui la legge delegata deve essere emanata dal Governo;

Deve indicare un limite di materia, cioè quello che la legge deve disciplinare;

Deve, infine, indicare in modo dettagliato le linee direttrici lungo le quali il Governo è autorizzato a legiferare.

Quindi la legge delega fissa determinati punti e principi, una sorte di cornice nell’ambito della quale il Governo dovrà emanare un decreto. Una volta preparato un D.lg. deve essere votato dal Parlamento ed esso deve tener conto dei principi della legge delega. Esistono comunque decreti che non rispettano la legge delega oppure che finiscono per legiferare su aspetti che non erano stati delegati dal Parlamento, si parlerà allora di eccesso di delega.

Ad es. Il Parlamento fa una legge delega con cui si chiede al Governo di fare una riforma del SSN che rispecchi i principi delineati nella legge delega. Il Governo attraverso il Ministero della Salute e del Tesoro o quelli più qualificati di fare una normativa. (RICORDA: il SSN è stato istituito con la 833/78).

Scendendo nella scala della gerarchia delle fonti troviamo le fonti normative di 2° grado. Sono quelle fonti che servono a disciplinare gli aspetti prettamente attuativi. Esse sono:

I regolamenti

I decreti ministeriali (D.M.).

Questi due strumenti servono per disciplinare nello specifico questioni già trattate dalla legge e non possono discostarsi dalla legge stessa.

Es. La 502/92 viene fatta poi si fanno i D.M. o i regolamenti per meglio specificare come le cose previste dalla legge si devono attuare, (spiega in dettaglio come si deve fare).

Consuetudini

Ci sono poi alcune norme che il nostro ordinamento rispetta per il fatto di essere costantemente rispettate, anche se non scritte, hanno pieno titolo di diventare norme giuridiche.

Esistono varie forme di consuetudine:

Secondo ius;

Praeter (leggi preter) leggem;

Contra leggem.

La consuetudine secondo ius coincide con una fonte scritta. E’ una consuetudine che segue un’esistente scritta.

La consuetudine praeter leggem disciplina aspetti che non sono disciplinati da altre fonti di legge.

La consuetudine contra legge, quella che prevede qualcosa contro la legge, quest’ultima non ha possibilità di imporsi dove esiste una norma di legge che disciplina diversamente una determinata questione.

Tipico es. Nella cultura preindustriale accadeva che ci fosse una ura d’intermediario che metteva in comunicazione il produttore con il venditore per l’acquisto di prodotti agricoli. A quest’intermediario era riconosciuta un’indennità, anche se non c’è una regola o norma al riguardo. Per questo motivo alla CCIAA (Camera di Commercio) esiste un albo dove sono raccolte tutte queste norme a riprova della loro validità in quanto queste consuetudini attecchiscono nelle realtà locali.

La consuetudine è una fonte normativa sempre meno diffusa perché il sempre maggior tecnicismo della società moderna lascia meno spazio a queste forme.

Legislazione Regionale

Della gerarchia delle fonti va anche menzionata la legislazione regionale.

Sullo stesso piano delle leggi statali abbiamole leggi regionali che sono quelle emanate dal Consiglio regionale in materie che sono di competenza della regione delegate dallo Stato grazie all’art. 117 della Costituzione.

La legislazione regionale può essere:

Esclusiva (su argomenti che competono strettamente alla regione);

Concorrente (su argomenti che sono anche di competenza statale).

Approfondimento

Organi della Regione.

Il Consiglio regionale è l’organo legislativo e d’indirizzo politico (eletto dal corpo elettorale).

La Giunta regionale è l’organo esecutivo, è eletto dal Consiglio e consta di un Presidente.

Il Presidente del Consiglio regionale è eletto a scrutinio segreto dal Consiglio e ha funzioni di direzione e coordinamento del Consiglio stesso.

Il Presidente della Giunta regionale dirige i lavori della Giunta e ne coordina l’attività, è eletto dal Corpo elettorale).

Concetto di polisistema.

Il nostro sistema giuridico oggi è definito polisistemico, insieme allo Stato operano e agiscono altri sistemi giuridici. Recentemente c’è stato un trasferimento di poteri verso altri organismi giuridici. Un tipico trasferimento è il decentramento a favore delle autonomie locali. Acanto allo Stato abbiamo altri organismi tipo gli enti locali primo fra tutti le regioni a cui gran parte del potere è stato trasferito.

Questo è stato fatto secondo il principio per cui esercita al meglio il potere nell’interesse del soggetto amministrato (il cittadino) chi è più vicino al soggetto stesso.

Abbiamo, quindi, il coordinamento statale e abbiamo la regione con un esercizio del potere legislativo analogo a quello esercitato dallo Stato. Il percorso del decentramento è lungo, ma era già previsto ai tempi della Costituzione, via via si è incrementato nel corso degli anni e oggi è diventato molto attuale.

Bisogna tener conto che non c’è un sistema superiore, ma ci sono sistemi giuridici che coesistono e rispondono a logiche proprie. Questi organismi giuridici non sono subalterni rispetto a quello statale, ma si muovono in base ad un’autonomia secondo logiche diverse. L’ossatura normativa su cui poggiano i principi cardine di funzionamento di questi sistemi giuridici, sono contenuti nello statuto regionale, comunale e così come nella Costituzione.

Principio di sussidiarietà.

Il principio per cui l’autorità più lontana opera soltanto se può far meglio di quella vicina. Quindi opera sussidiariamente (in seconda battuta) e solo quando può esercitare meglio quel potere. Altrimenti è giusto che l’autorità locale sia direttamente più competente ad esercitare il potere.

Questa logica polisistemico opera anche verso i sistemi internazionali.

Il sistema statale ruota nei sistemi internazionali ( ONU, NATO, UE ). Per cui quote e parte del potere che prima era esclusivamente riservato allo Stato, sono stati devoluti ad organismi comunitari. Ciò ha portata non solo ad un trasferimento di quote di potere, ma addirittura interi settori del vivere civile primo fra tutti l’economia. Oggi si sente parlare di mercato globale, di globalizzazione. (Assunzione di dimensioni globali, estensione dei propri interessi e delle proprie attività su scala internazionale etaria. In economia indica quei fenomeni d’estremo ampliamento di scala dei processi economici e finanziari che hanno caratterizzato gli anni Ottanta e Novanta del sec. XX.). I principi e le regole, quindi, che riguardano la concorrenza fra imprese, non possono essere mai principi locali o nazionali. Questo causa una concorrenza delle aziende a livello globale ed è ovvio che le regole debbano essere generali. Se questo non succedesse non ci sarebbe concorrenza, si perderebbe il regime di libero mercato, questo causerebbe una chiusura del sistema economico e soprattutto non andrebbe a vantaggio dei consumatori. Solo dove c’è una concorrenza, infatti, c’è la possibilità che non si creino situazioni di monopolio (regime di mercato caratterizzato dalla presenza di un solo venditore di un determinato bene o servizio ad una molteplicità d’acquirenti). Il monopolio non avvantaggia i clienti in quanto sarebbero imposti prezzi fissi e non ci sarebbe la scelta.

Se su un’asse mettiamo il prezzo e sull’altra la domanda, nel regime di monopolio il prezzo può salire senza che la domanda diminuisca. In una logica di libera concorrenza modificando il prezzo modifico la domanda e incido sull’offerta, per cui ogni volta che sposto il prezzo modifica la domanda e l’offerta. In quest’ottica di rispetto di questi principi generali anche in questo caso abbiamo avuto un’evoluzione eccentrica del potere a favore d’organismi internazionali. Altro es. il sistema giuridico internazionale, la polizia internazionale (Interpol), mandato d’arresto internazionale.

In questa logica eccentrica del potere ci sono due norme della Costituzione che possono essere prese come punti di riferimento: l’art. 11 e l’art. 117.

“Art. 11

L'Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli

e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in

condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad

un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e

favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.”

Quest’articolo è molto attuale per i temi che riguardano l’aiuto militare nei Paesi del medio-oriente. “promuove . scopo” sottolinea quest’evoluzione eccentrica verso organismi comunitari e internazionali.

“Art. 117

La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della

Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli

obblighi internazionali.

Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:

a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con

l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non

appartenenti all'Unione europea;

b) immigrazione;

c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;

d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;

e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza;

sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione

delle risorse finanziarie;

f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del

Parlamento europeo;

g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti

pubblici nazionali;

h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa

locale;

i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;

l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia

amministrativa;

m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti

civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;

n) norme generali sull'istruzione;

o) previdenza sociale;

p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni,

Province e Città metropolitane;

q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;

r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo

statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale;

opere dell'ingegno;

s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali. Sono materie di

legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione

europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro;

istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della

istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e

tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della

salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del

territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione;

ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione

nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa;

armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e

del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e

promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse

rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e

agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta

alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi

fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non

espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro

competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti

normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi

internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di

procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio

del potere sostitutivo in caso di inadempienza.

La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione

esclusiva, salva delega alle Regioni.

La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni,

le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla

disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.

Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli

uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono

la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive.

La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il

migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi

comuni.

Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e

intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme

disciplinati da leggi dello Stato.”

Quest’articolo delinea i campi legislativi dello Stato in confronto alla podestà legislativa delle Regioni.

“politica estera . Unione Europea”. La regione non può decidere un embargo su uno Stato e nemmeno la sua adesione ad organismi internazionali, però può aprire degli uffici di rappresentanza in altri Stati della Comunità per promuovere la propria immagine.

“rapporti . religiose”. I patti Lateranensi sono competenza dello Stato.

“ordinamento . Enti pubblici nazionali”. Gli enti pubblici locali li governa l’autorità di riferimento, gli enti pubblici regionali sono di competenza della regione e questo consente alla Regione di fare delle leggi regionali che vanno a disciplinare ad es. le ASL del suo territorio. Di recente è stata emanata un legge che ha disciplinato che tutte le vecchie USL a gestione obbligatoria (cioè che devono are da sole i loro debiti) alle quali subentrava nel ’95 le ASL, i debiti contratti in quell’anno non andassero sul bilancio delle neonate ASL, ma che si istituisse una gestione liquidatoria. Questa gestione disciplinata da una normativa precisa che prevedeva una procedura concorsuale, che serve a fare in modo che tutti i debiti fossero saldati in concorso fra di loro. Questo si fa per avere uno stato massivo della situazione, unendo insieme tutti i debiti, vedendo le risorse disponibili e dopo si ripartiscono tutti i debiti in parti uguali). Questa legge si applica solo nelle ASL pugliesi.

“giurisdizione e norme processuali”. I processi giudiziari si fanno con la stessa procedura uguale per tutto lo Stato.

“ determinazione . nazionale”. I famosi LEA, i livelli essenziali di assistenza, quello che deve essere garantito dal SSN come minimo da tutte le regioni.

N.B. Questi compiti divisi non sono immutabili, ma subiscono delle variazioni dovute al cambio degli umori sociali e politici. Quello che una volta si riteneva essere di competenza dello Stato, può diventare di pertinenza della Regione per essere più vicini ai sentimenti, ai bisogni della Comunità.

Decentramento

Il decentramento amministrativo può implicare il concetto d’allargamento della partecipazione al potere Mediante il decentramento amministrativo, un ente, per esempio pubblico, disloca capillarmente le sue sedi attribuendo ad altri enti le sue competenze (decentramento autarchico) oppure articolando il proprio organico (decentramento burocratico). Può avvenire a livello territoriale (Regioni) o di città (circoscrizioni, aggiunti) delegando funzioni attive e consultive dopo di quelle, per esempio, di stato civile, anagrafe, ecc. Secondo l'art. 5 della Costituzione, la Repubblica italiana attua, nei servizi che dipendono dallo Stato, il più ampio decentramento amministrativo e adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento. 

Esiste un’evoluzione dell’ordinamento statale che da una parte cede quote di potere a favore delle autonomie locali, dall’altra le cede agli organismi internazionali e comunitari per la disciplina d’aspetti che è indispensabile che divengano regolamentati a livello generale o globale.

L’evoluzione in chiave privatistica delle Pubbliche amministrazioni (PA).

Al fine di mantenere efficiente (rispondendo alle esigenze dei cittadini) la macchina della PA ci si è resi conto nel passato che gli strumenti di tipo pubblico erano poco adatti a garantire l’efficienza dei servizi.

L’art. 97 della Costituzione che sancisce il principio della buon’efficienza della PA ha portato di recente un’evoluzione in chiave marcatamente privatistica delle stesse.

Approfondimento

Art. 97

“I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che

siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.

Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le

attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.

Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso,

salvo i casi stabiliti dalla legge.”

   Esempio: Il pubblico impiego. In passato essere dipendenti della PA significava avere un certo status con l’applicazione di determinati istituti contrattuali diversi da quelli che si applicavano al lavoro dipendente. Ultimamente c’è stata anche una privatizzazione del pubblico impiego, quindi, sono stati applicati gran parte degli istituti previsti per i lavoratori alle dipendenze dei privati. Questa riforma privatistica è disciplinata dalla legge Bassanini in particolare per la riforma del pubblico impiego è il D.L. 80/98 che ha introdotto la privatizzazione del pubblico impiego.

La privatizzazione si vede anche in altri settori con la nascita delle società miste, enti pubblici come il comune che per garantire certi servizi al posto di farli con la sua macchina amministrativa (impiegati, funzionari, apparato) crea delle società di capitali private e attraverso esse gestisce e garantisce un certo servizio.

Alcuni sostenitori più rigidi che quest’evoluzione, per i quali l’amministrazione deve fare il meno possibile e deve lasciare ai privati lo svolgimento di queste attività, ritengono che debba rimanere ancorato a livello pubblico compiti quali la difesa dei confini, ordine pubblico interno.

La giustizia è stata “privatizzata” con la giustizia arbitrale. Dato che i tribunali sono intasati e la giustizia è lenta, in alcuni settori, ad es. grosse trattative economiche, cause di tipo commerciale, invece che regolare con la giustizia pubblica si usufruisce di quella arbitrale. Le parti devolvono la decisione delle loro controversie ad un collegio d’arbitri che scelgono le parti.

Di pari passo con questa privatizzazione della PA, c’è una trasformazione della stessa PA.

   Esempio: in ambito di servizio sanitario. Con la riforma 833/78 si crearono le USL, si separarono dagli enti comunali, si definì così un ente pubblico che doveva tutelare la sanità sul territorio. Con la riforma 502/92 del SSN furono create le ASL, c’è stata quest’evoluzione in chiave aziendalistica di quelli che erano degli enti pubblici (USL) e che oggi continuano ad essere definiti enti pubblici, ma in realtà sono diventati qualcosa di diverso perché le aziende devono garantire la sanità, devono rispettare i principi d’efficacia ed efficienza e devono puntare al pareggio di bilancio. Deve ragionare quindi come un qualsiasi privato che soldi non può perdere e ragionare in termini d’azienda piuttosto che da ente pubblico. Addirittura secondo alcune interpretazioni le ASL sono enti pubblici economici, hanno una chiave economica prima che sanitaria.

Proprio per far fronte con maggiore efficacia ed efficienza alla natura degli interessi a cui è proposta ciò che prima era svolto soltanto da enti pubblici e da PA statale oggi è svolto da una serie di soggetti che rispetto alla PA presentano delle marcate differenze.

   Esempio: sanità. Mentre nella scala delle competenze vedevamo il Ministero della salute (che coordina a livello nazionale, fa camne per la promozione della salute), l’assessorato della sanità alla regione Puglia ( che dà l’indirizzo politico-amministrativo alle varie aziende del territorio regionale). Da un po’ d’anni è sa un’altra ura quella dell’ARES (agenzia regionale per i servizi sanitari) per offrire in alternativa all’attività svolta dall’assessorato, un supporto in chiave più tecnica per le problematiche specifiche. La Regione ha deciso di istituire un’agenzia che rispetto all’assessorato ha competenze di gran lunga più tecniche per affrontare e risolvere i problemi del to sanitario, così ad es. nel corso degli ultimi anni tutto il piano di riordino ospedaliero e prima ancora quello sanitario sono stati elaborati non dall’organo amministrativo politico (assessorato) ma da un organo tecnicamente più specializzato quale l’ARES. Questo viene fatto in base a questa chiave evolutiva della PA che si spubblicizza rispetto al passato e che si tecnicizza per essere più efficiente nello svolgimento dei compiti che gli sono preposti.

Continuando in questa carrellata d’elementi sintomatici della progressiva privatizzazione della PA possiamo fare un esempio d’alcuni strumenti estremamente più innovativi attraverso cui si cerca di realizzare opere pubbliche, grosse infrastrutture e garantire servizi molto costosi che la PA non sarebbe in grado di garantire perché mancano le risorse finanziarie che si garantiscono, invece, attraverso il flusso di capitali dei privati immessi nella realizzazione d’opere pubbliche.

   Esempio: previdenza sociale. Questo è un altro settore che costituisce una perdita a livello economico dello Stato per questo motivo la sinergia tra pubblico e privato viene vista come una via di salvezza per riuscire a limitare questo gap (differenza) tra risorse scarse ed esigenza di infrastrutture. Sotto questo profilo si stanno affinando degli strumenti contrattuali che servono a garantire quest’ingresso di capitale.

Attraverso un tipo di contratto anglosassone il privato mette i soldi per remunerare il capitale investito attraverso la gestione della struttura pubblica che poi rimane in mano alla PA, con questo strumento si costruiscono molti ospedali. In altre parole i privati mettono soldi e assicurano che per un tot di anni, che servono a remunerare il loro capitale investito, gestiranno la mensa, la lavanderia, le pulizie, negozi all’interno dell’ospedale, la pubblicità alla struttura (servizi comunque non strategici) dopo di che lascia tutto alla PA, addirittura questi sofisticati strumenti di partnership pubblico- privato (PPP) si spingono a garantire una quota di DRG (costo del ricovero secondo la diagnosi) al privato per remunerare il suo capitale investito. Questo PPP si vede anche nel settore carcerario anche lì, infatti, il privato fa la struttura e per remunerare il suo capitale investito gestirà la mensa e tutto ciò che non è strategico.

Un’altra tecnica che viene utilizzata per garantire la sinergia parte da quest’analisi. Ad es. gli ospedali vecchi sono realizzati in pieno centro quindi in aree urbanistiche di alto pregio economico dove, però difficilmente si può realizzare una struttura efficiente perché magari mancano gli spazi, uno di questi piani prevede l’acquisizione di quest’area su cui sono costruiti da parte dei privati che costruiscono case, negozi e come controparte realizzano nuovi ospedali.

Ordinamento giudiziario

Nella ripartizione dei poteri una parte importante è riservata al potere giudiziario, che ha il compito di applicare le leggi. La magistratura per essere considerata tale deve essere composta da giudici liberi soggetti solo alla legge (Art. 101).

Approfondimento

Art. 101

La giustizia è amministrata in nome del popolo. I giudici sono soggetti soltanto

alla legge.

CSM

La magistratura si autogoverna attraverso il CSM ( Consiglio Superiore della Magistratura), organo previsto dalla Costituzione, che serve ad autogovernate la magistratura ( trasferimenti, assegnazione3 di cariche direttive). Il CSM è composto da 16 membri che vengono eletti dai magistrati stessi ( o membri togati) e 8 membri non togati che vengono eletti dal Parlamento in seduta comune. Il Presidente del CSM è il Presidente della Repubblica.

Struttura macchina giudiziaria

La giurisdizione civile e processo civile

La giurisdizione civile si occupa della risoluzione delle controversie fra privati portate davanti al giudice ordinario.

Il processo civile è l’insieme d’atti e delle operazioni finalizzati alla risoluzione delle controversie.

Gli organi del processo civile

Giudice ordinario, deputato a decidere le controversie.

Giudice di pace, ha competenze minori. Ha competenza per le cause relative a beni mobili di valore non superiore ai 2.500 € e per quelle comportanti risarcimento di danni derivati dalla circolazione dei vicoli di valore fino a 15.000 € . Ha, inoltre, un’ampia competenza in materia di cause condominiali senza limite di valore.

Tribunale.

Corte d’appello. Giudice di secondo grado al quale si può fare appello per impugnazioni delle sentenze dei tribunali.

Corte di Cassazione. Organo normofilattico in altre parole si va in Cassazione solo per questioni di diritto, mai per quest6ioni attinenti a circostanze di fatto e valutano se una sentenza è rispondente ai principi di diritto e se è ben motivata. E’ un organo di giustizia di 3° grado impropriamente detto perché si ricorre per questioni di puro diritto.

La giurisdizione penale

La giurisdizione penale ha per fine l’accertamento d’eventuali responsabilità penali a carico di coloro che siano accusati di aver commesso dei reati e l’applicazione delle relative pene.

Gli organi del processo penale

Giudice di pace. Ha competenze per i reati minori, in altre parole le contravvenzioni e i delitti puniti con la pena della multa.

Giudice ordinario.

Il Pretore. Ha competenza per i reati che comportano una pena detentiva non superiore ai 4 anni di reclusione.

Il tribunale.

La Corte d’assise. E’ competente per i reati che comportino la pena dell’ergastolo o la reclusione non inferiore ai 24 anni.

La Corte d’appello. Ha competenza di 2° grado per le sentenze pronunciate dal Pretore e dal tribunale.

La Corte d’assise d’appello. Giudice di secondo grado rispetto alle sentenze emesse dalla Corte d’assise.

La Corte di Cassazione. Competente a decidere sulle impugnative alle sentenze di secondo grado pronunciate dalla Corte d’appello e dalla Corte d’assise d’appello per sole questioni attinenti al diritto.

Sezioni speciali

Possiamo avere delle sezioni specializzate nell’ambito del giudice ordinario, come il giudice del lavoro, che prevede anche qui un suo Tribunale, una Corte d’appello e una Cassazione.

Proprio a causa della privatizzazione del pubblico impiego, che ha portato ad un’equiparazione tra impiego alle dipendenze della PA e quello alle dipendenze del privato, si è sentita la necessità di un cambiamento delle competenze del giudice del lavoro. Prima del ‘98 (legge Bassanini) tutte le questioni dell’impiego pubblico andavano davanti al giudice amministrativo, ora davanti al giudice del lavoro.

La Costituzione prevede che non possano essere costituiti molti giudici speciali diversi da quelli che erano presenti, quando la stessa fu redatta. Quindi accanto al giudice ordinario che ha una competenza più vasta, abbiamo il giudice amministrativo, La Corte dei Conti in materia di responsabilità contabile, il Tribunale superiore delle acque pubbliche, per quanto riguarda le controversie4 che hanno per oggetto il corso dei fiumi, argini, il Tribunale dei Minori, il TAR (tribunale amministrativo regionale), per tutte le questioni di pubblico impiego prima del 30/06/1998 poi passate al giudice ordinario del lavoro.

Giudice amministrativo e suoi organi

Con questa riforma del ‘98 le competenze del giudice amministrativo sono cambiate. Ora il giudice amministrativo ha competenze in materia di procedure concorsuali.

In passato ogni volta che la controversia era contro la PA, la competenza era del giudice amministrativo, cono conosciuto anche come il giudice degli interessi legittimi. Quando la PA esercita la propria attività attraverso la podestà d’imperio, in altre parole una posizione sovraordinata rispetto ai soggetti amministrati, la posizione del cittadino viene definita d’interesse legittimo.

Approfondimento

Interesse legittimo e diritto soggettivo

L’interesse legittimo è una posizione giuridica oggettiva che si contrappone a quella del diritto soggettivo. Mentre il diritto è una posizione giuridica di forza (es. il diritto di proprietà), l’interesse legittimo è una posizione giuridica, elaborata dall’ordinamento italiano, del cittadino nei confronti del potere. Quando la PA esercitava il suo potere, il cittadino ha l’interesse legittimo affinché l’amministrazione eserciti correttamente il potere che gli è assegnato.

Esempio. Viene bandito un concorso e io ne prendo parte con un certo diritto a vincerlo o ad essere assunto, ho un interesse legittimo affinché l’amministrazione eserciti correttamente i poteri che gli sono conferiti: nell’indire il concorso, bandirlo, prevedere i punteggi per l’assegnazione dei titoli, correggere gli elaborati. Ho un interesse legittimo a che tutto ciò sia fatto correttamente nel rispetto di principi, della legge, della trasparenza, imparzialità e così via.

Esempio. Il Comune ha la podestà pianificatoria, dirige il piano regolatore, decide come si deve espandere una città. Questo porta ad un interesse legittimo dei cittadini a che questa podestà sia esercitata correttamente, non a vantaggio di un proprietario al posto di un altro.

Il diritto soggettivo è una posizione giuridica soggettiva piena. E’ un interesse riconosciuto dall’ordinamento giuridico come esclusivamente proprio del suo titolare, e come tale da lui protetto in modo diretto e immediato.

L’interesse legittimo è una posizione giuridica oggettiva del privato a che l’amministrazione eserciti correttamente la discrezionalità che gli è propria ( discrezionalità => potere decisionale).

Questa differenziazione ci porta alla giurisdizione del giudice amministrativo perché è il giudice degli interessi legittimi, interviene, quando la controversia ha da una parte la PA e dall’altra un privato.

   Esempio. Gara d’appalto per il servizio di pulizia dell’ospedale. L’amministrazione esercita la propria discrezionalità valutando le offerte che sono arrivate da una serie di ditte concorrenti. Nel dare l’autorizzazione ad una al posto di un’altra, può comportare la formulazione di un ricorso davanti al giudice amministrativo da parte della ditta non vincitrice, che voglia censurare la scelta dell’amministrazione. Dopo che la procedura d’appalto si è esaurita e abbiamo l’aggiudicazione, c’è la ditta vincitrice che comincia il lavoro e l’amministrazione inizia a non are il canone previsto, non abbiamo più un interesse legittimo da parte della ditta, ma un diritto soggettivo.

Ogni volta che non c’è la podestà decisionale della PA, passiamo nel campo dei diritti e dei doveri e nel caso di controversie andremo davanti al giudice ordinario civile.

   Esempio. Una persona va dal giudice amministrativo, quando non vince un concorso perché ritiene che non abbiano calcolato bene i titoli, dopo che però ho vinto il concorso e che è stata assunta tutte le questioni afferenti al rapporto di lavoro saranno devolute alla competenza del giudice ordinario, perché c’è il contratto di lavoro che prevede i diritti e i doveri del lavoratore.

Continuano ad essere di competenza del giudice amministrativo eventuali questioni che riguardano l’organizzazione degli uffici pubblici.

   Esempio. Il piano di riordino sanitario ha comportato una serie di contrattazioni di alcuni servizi. La filosofia del piano di riordino ospedaliero era di cercare di eliminare i reparti doppioni per incrementare servizi che prima non c’erano quali le alte specializzazioni. Le azioni discrezionali sono state promosse davanti al giudice amministrativo perché abbiamo un’organizzazione degli uffici e perché c’era un interesse legittimo da parte dei Comuni del bacino di utenza che hanno fatto ricorso al TAR.

Questi si chiamano provvedimenti di macrorganizzazione che si contrappongono a quelli di macrorganizzazione (spostamento di un infermiere professionale da una U.O. ad un’altra). Le questioni che incidono sul rapporto di lavoro e contratto di lavoro, ricadono nella competenza del giudice ordinario sezione specializzata del lavoro.

Consiglio di stato

Il giudice di secondo grado per quanto riguarda il giudice amministrativo è il Consiglio di Stato. Organo istituzionale (previsto dalla Costituzione). Originariamente più che funzioni giurisdizionali aveva funzioni consultive della PA. Qualora ci fossero dubbi sull’interpretazione di legge, lo Stato si rivolgeva al Consiglio di Stato.

Il Consiglio di stato oggi ha due funzioni:

Consultiva

Giurisdizionale

Funzionamento e caratteristiche delle ASL

La struttura dell’ASL

Al vertice c’è: il Direttore Generale, scelto dalla Giunta Regionale ed è pescato da un albo (deve essere laureato e iscritto ad un albo). Deve avere 5 anni di direzione d’uffici e strutture sanitarie pubbliche o private. Per essere inserito nell’albo deve aver fatto domanda.

Il Direttore Generale è coadiuvato dal Direttore Amministrativo o dal Direttore Sanitario a sua scelta (influisce anche la Regione). A differenza del Direttore Generale che firma il suo contratto con la Regione, in quanto funzionario regionale, i due Direttori Amministrativo e Sanitario firmano il loro contratto di lavoro con l’azienda di cui sono dipendenti.

L’azienda si esprime attraverso degli iter che sono i provvedimenti amministrativi con cui l’azienda comunica all’esterno la sua volontà. La delibera del Direttore Generale viene assunta con il parere favorevole del Direttore Amministrativo e del Direttore Sanitario altrimenti non ha validità. La Direzione generale è un organo collegiale più che monocratico, è vero che il Direttore Generale ha la rappresentanza all’esterno dell’azienda, però per esprimere correttamente la volontà dell’Amministrazione delibera con il parere favorevole degli altri due direttori.

Organo e ufficio

Gli organi sono quelle ure, quelli uffici, quell’entità che sono abilitati a manifestare all’esterno dell’ente stesso la volontà dell’ente. E’ organo rispetto all’ufficio ciò che ha rilevanza esterna dell’ente

stesso. Cosa che l’ufficio non fa.

Gli organi dell’azienda sono due, uno è la Direzione Generale, l’altro è il Collegio dei Revisori. Quest’ultimo è un organo che serve a controllare la correttezza contabile del funzionamento dell’azienda. Il Collegio dei Revisori è composto di cinque membri, 2 scelti dalla Regione 1 dal Ministro della Salute 1 dal Ministro del Tesoro 1 dall’assemblea dei sindaci dei Comuni del bacino di utenza dell’ASL. Nel caso d’azienda ospedaliera che non ha estensione territoriale il 5° revisore è scelto dal sindaco del Comune dove ha sede l’azienda ospedaliera. Verifica le varie delibere adottate dal punto di vista contabile.

Differenza tra Azienda Sanitaria e Azienda ospedaliera

Le strutture di base del SSN sono le ASL che insieme alla sanità ospedalizzata (per la cura delle acuzie) tutelano la salute sul territorio attraverso i presidi ospedalieri. Ci può essere l’esigenza di creare un polo ospedaliero più forte e dotarlo di un’autonomia questo fa nascere le Aziende Ospedaliere che hanno un bacino territoriale nell’ambito del quale tutelano la salute, non andando a fare sanità sul territorio, ma sono concentrate nell’erogazione dei servizi per la diagnosi e la cura dell’acuzie.

Le ASL, al contrario, hanno una collocazione territoriale curano la sanità sul territorio (assistenza domiciliare, SERT (per la cura dei tossicodipendenti), CIM (Centro Igiene Mentale).

Il Fazzi era un’Azienda Ospedaliera, con il riordino ha perso autonomia giuridica ed è ritornato presidio ospedaliero dell’ASL. A Brindisi c’è come Azienda Ospedaliera il Perrino, sono inoltre Aziende Ospedaliere quelle che hanno una sede universitaria come il Policlinico di Bari e gli Ospedali Riuniti di Foggia.