Gerarchia degli atti comunitari (gerarchia delle norme)

Gerarchia degli atti comunitari (gerarchia delle norme)

Una dichiarazione allegata al trattato sull'Unione europea sottolinea che 'sarebbe possibile riconsiderare la classificazione degli atti comunitari per stabilire un'appropriata gerarchia tra le diverse categorie di norme'.

Il principale obiettivo della gerarchia delle norme è di consentire al legislatore di concentrarsi sugli aspetti politici dei problemi, piuttosto che su questioni di dettaglio. Il processo decisionale comunitario verrebbe così strutturato in modo che gli atti di rango costituzionale siano soggetti a procedure più pesanti (esempio: unanimità, maggioranza qualificata rafforzata, parere conforme, ecc.) rispetto agli atti legislativi, che a loro volta sarebbero anch'essi soggetti a procedure più pesanti (esempio: procedura di codecisione) rispetto agli atti di applicazione (esempio: delega istituzionalizzata di poteri alla Commissione).

La questione è stata discussa nel contesto dei primi dibattiti del 1990 sulla possibilità di inserire la procedura di codecisione nel trattato. L'idea soggiacente era di impedire che una procedura più pesante fosse applicabile a determinati atti d'importanza secondaria, evitando così l'asfissia legislativa. Invano comunque la Commissione ha proposto nel 1991, nel corso dei negoziati sul trattato di Maastricht, di predisporre una gerarchia degli atti e una nuova tipologia delle norme comunitarie (trattato, leggi, atti accessori o di applicazione). La proposta si è infatti scontrata con le differenti tradizioni giuridiche degli Stati membri. La questione non ha fatto oggetto di negoziati nel corso della Conferenza intergovernativa del 1996-97.

Libera circolazione delle persone (visti, asilo, immigrazione ed altre politiche)

In seguito all'entrata in vigore del trattato di Amsterdam un nuovo Titolo IV è stato inserito nel trattato istitutivo della Comunità europea. In esso sono contemplate le seguenti questioni:

Libera circolazione delle persone

Controllo delle frontiere esterne

Asilo, immigrazione e protezione dei diritti dei cittadini di paesi terzi

Cooperazione giudiziaria in materia civile

Le stesse questioni rientravano precedentemente nel Titolo VI del trattato sull'Unione europea (giustizia e affari interni). Il trattato di Amsterdam le 'comunitarizza', nel senso che verranno integrate nel contesto giuridico del primo pilastro. Il cambiamento si farà progressivamente nel corso dei primi cinque anni successivi all'entrata in vigore del nuovo trattato.

Al termine di questo periodo transitorio il Consiglio non è l'unico attore con riguardo ai settori considerati: esso delibererà su proposta della Commissione e, a termine, verrà applicata la procedura di codecisione ed il voto a maggioranza qualificata. La Corte di giustizia, da parte sua, è ormai competente per le questioni contemplate dal nuovo Titolo IV.

Il Regno Unito e l'Irlanda non si assoceranno alle misure prese nel contesto del Titolo IV, mentre la Danimarca è associata soltanto alle misure relative ai visti.

Maggioranza qualificata

La maggioranza qualificata corrisponde al numero di voti che devono essere raccolti in sede di Consiglio affinché siano valide le deliberazioni adottate a norma dell'articolo 205 (ex articolo 148), paragrafo 2, del trattato istitutivo della Comunità europea. La soglia della maggioranza qualificata è fissata a 62 voti su 87 (71% dei voti). Il voto è ponderato come segue: Germania, Francia, Italia e Regno Unito: 10 voti; Sna: 8 voti; Belgio, Grecia, Paesi Bassi e Portogallo: 5 voti; Austria e Sa: 4 voti; Danimarca, Irlanda e Finlandia: 3 voti; Lussemburgo: 2 voti.

Maggioranza qualificata rafforzata

L'idea di avvalersi di una maggioranza qualificata rafforzata discende dalla convinzione, condivisa da alcuni Stati membri (nonché dalla Commissione europea) che il mantenimento della regola dell'unanimità porterebbe frequentemente alla paralisi in un'Unione ampliata. In alcuni casi, quindi, il ricorso all'unanimità potrebbe essere sostituito dal ricorso alla maggioranza qualificata rafforzata, ossia una maggioranza superiore alla soglia normale del 71% dei voti che caratterizza generalmente il voto maggioritario. Il campo di applicazione e la fissazione della soglia ha fatto l'oggetto di numerose proposte.

Questa opzione potrebbe essere dibattuta nel corso della prossima Conferenza intergovernativa che sarà dedicata al riesame radicale delle disposizioni dei trattati con riguardo alla composizione ed al funzionamento delle istituzioni. Un protocollo allegato al trattato sull'Unione europea dal trattato di Amsterdam, stabilisce che la conferenza sarà convocata almeno un anno prima che l'Unione europea conti oltre venti Stati membri.

Parlamento europeo

Il Parlamento europeo riunisce i rappresentanti dei 370 milioni di cittadini dell'Unione europea. I parlamentari sono eletti a suffragio universale diretto fin dal 1979; il loro numero è attualmente di 626, ripartiti in funzione della consistenza delle popolazioni rispettive degli Stati membri.

Le principali funzioni del Parlamento europeo sono le seguenti:

esamina le proposte della Commissione ed è associato col Consiglio al processo legislativo secondo modalità differenti (procedura di codecisione, di cooperazione );

esercita un potere di controllo sulle attività dell'Unione attraverso l'investitura della Commissione europea (e facoltà di censurare quest'ultima), nonché attraverso interrogazioni scritte od orali che può rivolgere alla Commissione e al Consiglio;

condivide il potere di bilancio col Consiglio votando il bilancio annuale e controllandone l'esecuzione.

Nomina inoltre un mediatore, che ha il compito di ricevere i reclami dei cittadini dell'Unione, riguardanti casi di cattiva amministrazione nell'operato delle istituzioni o degli organi comunitari. Può infine creare commissioni temporanee d'inchiesta, i cui poteri non si limitano all'attività delle istituzioni comunitarie, ma possono essere estesi anche all'operato degli Stati membri chiamati a dare concreta attuazione alle politiche comunitarie.

Il trattato di Amsterdam ha semplificato le procedure legislative prevedendo una semi-soppressione della procedura di cooperazione (che continua ad applicarsi solo a pochi casi inerenti all'UEM), e un considerevole allargamento del campo di applicazione della procedura di codecisione.

Pilastri dell'Unione europea

Nel gergo comunitario si parla dei tre pilastri del trattato sull'Unione europea, che sono:

la dimensione comunitaria, che è disciplinata dalle disposizioni previste dal Trattato istitutivo della Comunità europea, la CECA e l'EURATOM: cittadinanza dell'Unione, politiche comunitarie, unione economica e monetaria, ecc. (primo pilastro);

la politica estera e di sicurezza comune, che è retta dal Titolo V del Trattato sull'Unione europea (secondo pilastro);

la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale che è contemplata dal Titolo VI del trattato sull'Unione europea (terzo pilastro).

Il trattato di Amsterdam ha trasferito una parte dei settori contemplati dall'ex terzo pilastro al primo pilastro (libera circolazione delle persone).

Comunitarizzazione

Con questo termine si indica il sistema secondo cui un determinato settore che, nell'assetto istituzionale dell'Unione, è soggetto al metodo intergovernativo (secondo e terzo pilastro), viene trasferito al metodo comunitario (primo pilastro).

Il metodo comunitario si basa sull'idea secondo cui la difesa dell'interesse generale dei cittadini dell'Unione è meglio garantita quando le istituzioni comunitarie svolgono appieno il loro ruolo nel processo decisionale, sempre nel rispetto del principio di sussidiarietà.

Con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, gli aspetti inerenti alla libera circolazione delle persone che attualmente rientrano nel campo della giustizia e degli affari interni (terzo pilastro) sono stati 'comunitarizzati' e quindi retti dal metodo comunitario dopo una fase transitoria di cinque anni.

Politica economica

Le politiche economiche nazionali sono considerate dal trattato questioni di interesse comune che richiedono di essere in certa misura coordinate nell'ambito del Consiglio onde contribuire al conseguimento degli obiettivi della Comunità.

Per dare concreta attuazione al coordinamento in parola, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su raccomandazione della Commissione, elabora un progetto di indirizzi di massima che è trasmesso al Consiglio europeo. Alla luce delle conclusioni di quest'ultimo, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, adotta una raccomandazione che stabilisce gli indirizzi di massima delle politiche economiche degli Stati membri e della Comunità e ne informa il Parlamento europeo (articolo 99, paragrafo 2 del trattato CE).

Da notare che le disposizioni sulla politica economica previste dagli articoli 98-l04 (ex articoli 102 A-l04 C) stabiliscono numerose altre procedure decisionali a seconda delle questioni trattate:

la procedura di cooperazione per le questioni legate alla sorveglianza multilaterale (articolo 99, paragrafo 5); per l'applicazione del divieto di accesso privilegiato alle istituzioni finanziarie (articolo 102, paragrafo 2); per l'applicazione del divieto di farsi carico d'impegni o di concedere scoperti (articolo 103, paragrafo 2);

la consultazione semplice con maggioranza qualificata in sede di Consiglio, per le disposizioni relative all'applicazione del protocollo sui disavanzi eccessivi (articolo 104, paragrafo 14, comma 3);

l'unanimità in sede di Consiglio senza consultazione, per le questioni legate alle misure adeguate alla situazione economica (articolo 100, paragrafo 1);

la maggioranza qualificata in sede di Consiglio, con relazione della Commissione, parere del Comitato monetario, parere e raccomandazione della Commissione (tenendo conto delle osservazioni degli Stati membri interessati) per decidere se sussista o meno un disavanzo eccessivo (articolo 104, paragrafo 6);

la maggioranza dei due terzi dei voti in sede di Consiglio (a esclusione dei voti dello Stato membro interessato), su raccomandazione della Commissione, per la procedura relativa ai disavanzi eccessivi (articolo 104, paragrafo 13);

l'unanimità del Consiglio (salvo in caso di calamità naturali), su proposta della Commissione ed informazione del Parlamento europeo, per l'assistenza finanziaria comunitaria agli Stati membri che conoscano gravi difficoltà economiche (articolo 100, paragrafo 2).

Notiamo infine che le disposizioni istituzionali (articoli 112-l15) e transitorie (articoli 116-l24), di cui al Titolo VII (ex Titolo VI) del trattato istitutivo della Comunità europea (politica economica e monetaria) prevedono procedure decisionali particolari, distinte da quelle che abbiamo summenzionato

Politica estera e di sicurezza comune (PESC)

La PESC è istituita e disciplinata dal Titolo V del trattato sull'Unione europea. Essa ha sostituito la cooperazione politica europea (CPE) e prevede che, a termine, verrà definita una politica comune di difesa che, al momento opportuno, potrebbe portare effettivamente alla difesa comune.

Gli obiettivi del secondo pilastro dell'Unione sono stabiliti dall'articolo 11 (ex articolo J.1) e sono conseguiti attraverso strumenti giuridici specifici (azione comune, posizione comune) adottati all'unanimità in sede di Consiglio. Con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam l'Unione può avvalersi di un nuovo strumento: la strategia comune, strumento che è menzionato nel nuovo articolo 12 del trattato.

Procedura del parere conforme

La procedura del parere conforme è stata istituita dall'Atto unico europeo ed implica che il Consiglio deve ottenere il consenso del Parlamento europeo affinché possano essere prese alcune decisioni che rivestono particolare importanza. Il Parlamento europeo ha facoltà di accettare o di respingere una proposta ma non può modificarla.

Il parere conforme è principalmente richiesto per l'adesione di nuovi Stati membri e per alcuni accordi internazionali. È anche richiesto nei seguenti casi: cittadinanza, missioni specifiche della Banca centrale europea, emendamenti allo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, Fondi strutturali e di coesione, procedura elettorale uniforme per le elezioni europee.

Dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, il parere conforme del Parlamento europeo viene anche richiesto con riguardo alle sanzioni applicabili in caso di grave e persistente violazione dei diritti fondamentali da parte di uno Stato membro come previsto dal nuovo articolo 7 del trattato sull'Unione europea.

Procedura del parere semplice

In forza della procedura del parere semplice, il Consiglio è tenuto a consultare il Parlamento europeo ed a prendere nella dovuta considerazione il punto di vista dello stesso. Il Consiglio non è vincolato dalla posizione del Parlamento, ma ha soltanto l'obbligo di consultarlo. La procedura si applica segnatamente alla politica agricola comune.

Procedura di codecisione

La procedura di codecisione (articolo 251, ex articolo 189 B, del trattato CE) è stata istituita dal trattato di Maastricht e conferisce al Parlamento europeo il potere di adottare degli atti congiuntamente col Consiglio. In pratica rafforza il potere legislativo del Parlamento in quanto riconosce a quest'ultimo il diritto di rigetto in ultima istanza di atti inerenti ai seguenti settori: libera circolazione dei lavoratori; diritto di stabilimento; servizi; mercato interno; istruzione (azione di incentivazione); sanità (azione di incentivazione); consumatori; reti transeuropee (orientamenti); ambiente (programma d'azione di carattere generale); cultura (azione di incentivazione) e ricerca (programma quadro).

Da notare che nel suo rapporto presentato nel luglio del 1996 sul tema dell'applicazione della procedura di codecisione, la Commissione ha proposto di estendere l'applicabilità della procedura di codecisione all'intera attività legislativa della Comunità.

Il trattato di Amsterdam ha semplificato la procedura di codecisione al fine di renderla più efficiente, rapida e trasparente. La procedura è inoltre stata estesa a nuovi campi come in particolare l'emarginazione sociale, la sanità pubblica e la lotta contro le frodi pregiudizievoli per gli interessi finanziari della Comunità europea.

Procedura di cooperazione

La procedura di cooperazione (articolo 252, ex articolo 189 C, del trattato CE) è stata istituita dall'Atto unico europeo ed offre al Parlamento europeo la possibilità di influire maggiormente sul processo decisionale attraverso la 'duplice lettura' delle proposte legislative della Commissione. Con l'entrata in vigore del trattato sull'Unione europea, la procedura si applica soprattutto ai seguenti settori: trasporti, non discriminazione, attuazione dell'articolo 101 (facilitazioni creditizie da parte della Banca centrale europea e delle Banche centrali degli Stati membri), Fondo sociale, formazione professionale, reti transeuropee, coesione economica e sociale, ricerca, ambiente, cooperazione allo sviluppo, sicurezza e salute dei lavoratori (articolo 138), accordo sulla politica sociale.

Con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, il campo di applicazione della procedura di cooperazione è stato sensibilmente ridimensionato a vantaggio della procedura di codecisione (articolo 251 del trattato CE) e resta applicabile soltanto ad alcuni aspetti legati all'Unione economica e monetaria.

Procedura elettorale uniforme e composizione del Parlamento europeo

L'articolo 190 (ex articolo 138) del trattato che istituisce la Comunità europea stabilisce che il Parlamento europeo (PE) dovrebbe elaborare progetti intesi a permettere l'elezione a suffragio universale diretto, secondo una procedura uniforme in tutti gli Stati membri, procedura che consentirebbe di garantire una migliore rappresentatività delle diverse tendenze politiche europee in seno al Parlamento europeo. Finora, le proposte formulate si sono scontrate con le tradizioni elettorali nazionali.

Finora, il numero di seggi attribuito a ciascuno Stato membro in sede di Parlamento europeo ha consentito di conciliare la realtà demografica col principio di uguaglianza tra Stati membri attraverso la super-rappresentanza degli Stati meno popolati. Per garantire l'efficienza del PE nell'Unione ampliata, il trattato di Amsterdam prevede che il numero dei suoi membri sia limitato a 700.

Cfr.:

Programma dell'Unione europea

Il programma dell'Unione europea sino alla fine del secolo, stabilito dal Consiglio europeo di Madrid (15-l6 dicembre 1995), è destinato a gettare le basi dell'Europa del futuro, quella di una grande comunità di libertà, prosperità e stabilità. Concretamente si tratterà di:

portare a termine l'adeguamento del trattato sull'Unione europea;

realizzare il passaggio alla moneta unica secondo il calendario e alle condizioni previsti;

preparare e condurre il negoziato sull'allargamento;

adottare le prospettive finanziare al di là del 31 dicembre 1999;

contribuire alla messa a punto di una nuova architettura europea in fatto di sicurezza;

portare avanti attivamente la politica di dialogo, di cooperazione e di associazione già avviata con i paesi vicini all'Unione, in particolare con la Russia, l'Ucraina, la Turchia ed i paesi mediterranei

Schengen (accordo e convenzione)

Si tratta dell'accordo firmato a Schengen in data 14 giugno 1985 tra la Germania, il Belgio, la Francia, il Lussemburgo ed i Paesi Bassi, al fine di sopprimere progressivamente il controllo alle frontiere comuni e di predisporre un regime di libera circolazione di tutte le persone, siano esse cittadini degli Stati firmatari o degli altri Stati membri della Comunità, ovvero di paesi terzi.

La Convenzione di Schengen è stata firmata dagli Stati anzidetti il 19 giugno 1990 e stabilisce le condizioni di applicazione, nonché le garanzie inerenti all'attuazione della libera circolazione. Modifica di conseguenza le leggi nazionali ed è soggetta alla ratifica parlamentare. Ai firmatari si sono successivamente associati: l'Italia (1990), la Sna ed il Portogallo (1991), la Grecia (1992), l'Austria (1995), la Sa, la Finlandia e la Danimarca (1996). Fanno anche parte della Convenzione l'Islanda e la Norvegia.

L'accordo, la Convenzione, nonché le dichiarazioni e decisioni adottate dal comitato esecutivo dello spazio Schengen formano quello che si è convenuto di denominare 'l'acquis di Schengen'. Nel corso della stesura del trattato di Amsterdam si è deciso di integrare 'l'acquis' nell'Unione europea dal 1° maggio 1999, in quanto ordinato al conseguimento di uno dei principali obiettivi del mercato unico: la libera circolazione delle persone.

A tal fine, il Consiglio dei ministri ha, in un primo momento definito quali fossero i documenti costitutivi del 'sistema Schengen' propriamente detto; successivamente, per attribuire loro un fondamento normativo all'interno del trattato, esso ha determinato quali di esse rientrassero nel nuovo titolo IV del trattato che istituisce la Comunità europea ('Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone') e quali nel titolo VI del trattato sull'Unione europea ('Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale').

L'integrazione delle norme di Schengen nell'ordinamento dell'Unione europea è stata inoltre accomnata da un'integrazione a livello istituzionale, grazie alla quale il Consiglio dell'Unione si è sostituito al comitato esecutivo di Schengen ed il segretariato generale del Consiglio al segretariato di Schengen.

Per quanto riguarda l'Islanda e la Norvegia - Stati non comunitari - l'Unione europea ha firmato con questi due paesi, il 18 maggio 1999, un accordo che li associa all'attuazione ed all'ulteriore sviluppo del sistema di Schengen, istituendo in questo modo la loro partecipazione allo spazio di libera circolazione posto in essere nell'Unione europea.

Per gli Stati membri che lo desiderino rimane sempre la possibilità di decidere una cooperazione rafforzata tra un numero più limitato di Stati membri

Sussidiarietà

Il principio di sussidiarietà è volto a garantire che le decisioni prese siano quanto più possibile vicine al cittadino, verificando costantemente che l'azione da intraprendere a livello comunitario sia giustificata rispetto alle possibilità offerte a livello nazionale, regionale o locale. Concretamente, per le questioni che non sono di sua esclusiva competenza l'Unione interviene soltanto se la propria azione è da considerarsi più efficace rispetto ad un'azione intrapresa a livello nazionale, regionale o locale. Il principio di sussidiarietà è strettamente legato ai principi di proporzionalità e di necessità, secondo cui l'azione dell'Unione non può andare al di là di quanto è necessario per il conseguimento degli obiettivi del trattato.

Il Consiglio europeo di Edimburgo del dicembre 1992 ha stabilito gli elementi fondamentali della nozione di sussidiarietà nonché le linee direttrici per l'interpretazione dell'articolo 5 (ex articolo 3B) che accoglie la sussidiarietà nel trattato sull'Unione europea. Le conclusioni del Consiglio sono state inserite in una dichiarazione che serve da pietra angolare al principio di sussidiarietà. Con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, l'approccio globale che discende dalla dichiarazione anzidetta è stato accolto in un protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegato al trattato istitutivo della Comunità europea.

La Commissione europea redige annualmente un rapporto ('Meglio legiferare') destinato al Consiglio europeo ed al Parlamento europeo, rapporto che è principalmente dedicato all'applicazione del principio di sussidiarietà

Trattato di Amsterdam

Il trattato di Amsterdam è il risultato della Conferenza intergovernativa lanciata il 29 marzo 1996 in occasione del Consiglio europeo di Torino. Esso è stato adottato dal Consiglio europeo di Amsterdam (16 e 17 giugno 1997) e successivamente firmato, in data 2 ottobre 1997, dai ministri degli affari esteri dei quindici Stati membri. È entrato in vigore il 1° maggio 1999 (primo giorno del secondo mese successivo alla ratifica da parte dell'ultimo Stato membro) ratificato da tutti gli Stati membri secondo le loro rispettive norme costituzionali.

Sul piano giuridico, il trattato di Amsterdam modifica alcune disposizioni del trattato sull'Unione europea, come pure dei trattati istitutivi delle Comunità europee e di alcuni atti connessi. Esso si aggiunge ma non si sostituisce agli altri trattati.

Unanimità

L'unanimità sta ad indicare l'obbligo di raggiungere il consenso unanime tra tutti gli Stati membri in sede di Consiglio, affinché una determinata proposta possa essere adottata. Dopo l'adozione dell'Atto unico europeo, il campo di applicazione dell'unanimità è nettamente più ristretto che in passato. Infatti, nel contesto comunitario del primo pilastro il voto a maggioranza qualificata costituisce attualmente la regola generale. Per contro, il secondo ed il terzo pilastro sono ancora totalmente soggetti al metodo intergovernativo e alla procedura di voto all'unanimità

Unione economica e monetaria

L'unione economica e monetaria (UEM) è il processo volto ad armonizzare le politiche economiche e monetarie degli Stati membri dell'Unione col fine ultimo di porre in essere una moneta unica, l'euro. Essa è stata conurata da una delle due conferenze intergovernative lanciate nel dicembre 1990. A norma del trattato l'UEM sarà realizzata in tre fasi:

Fase n. 1 (1° luglio 1990-31 dicembre 1993): libera circolazione dei capitali tra gli Stati membri; rafforzamento del coordinamento delle politiche economiche ed intensificazione della cooperazione tra banche centrali;

Fase n. 2 (1° gennaio 1994-30 dicembre 1998): convergenza delle politiche economiche e monetarie degli Stati membri (al fine di garantire la stabilità dei prezzi ed una situazione sana in fatto di finanze pubbliche);

Fase n. 3 (iniziata col 1° gennaio 1999): creazione di una banca centrale europea; fissazione dei tassi di cambio ed introduzione della moneta unica.

Solo undici Stati membri partecipano alla terza fase dell'UEM iniziata il 1° gennaio 1999: quattro Stati membri non hanno infatti adottato la moneta unica o per libera scelta, in applicazione dei protocolli allegati al trattato CE (Regno Unito e Danimarca) o perché non soddisfavano ai criteri di convergenza stabiliti dal trattato di Maastricht (Grecia e Sa).