I soggetti del diritto amministrativo. Gli Enti Pubblici

Il primo e più importante degli enti pubblici è lo Stato.

Gli Enti Pubblici, o persone giuridiche pubbliche, sono soggetti, diversi dallo Stato, che esercitano funzioni amministrative e che costituiscono, nel loro complesso, la c.d. Pubblica Amministrazione indiretta. Tutti gli enti pubblici sono persone giuridiche. Gli enti pubblici possono qualificarsi Pubbliche Amministrazioni e godono di un particolare regime giuridico, che si può riassumere nelle seguenti caratteristiche:

a) l'autarchia:

l'autarchia (greco significa amministrarsi da sé) è la caratterista degli enti diversi dallo Stato di disporre di potestà pubbliche. Essa consiste nella capacità, propria degli enti pubblici, di amministrare i propri interessi svolgendo una attività amministrativa avente gli stessi caratteri e la stessa efficacia giuridica di quella dello Stato. Essa si esprime in:

- potere di agire emanando atti amministrativi, equiparati rispetto al valore ed alla efficacia, agli atti amministrativi dello Stato;

- il potere di certificazione;

- autorganizzazione interna all'ente;

- l'autotutela.

b) autotutela amministrativa:

indica quel complesso di attività amm. con cui ogni P.A. provvede a curare unilateralmente ed autoritariamente gli interessi pubblici ad essa affidati ed a risolvere i conflitti insorgenti con altri soggetti. Ad esempio:

- provvedimenti di annullamento d'ufficio, convalida, e revoca degli atti amministrativi;

- esecutorietà degli atti amm., ossia la possibilità di portare direttamente ad esecuzione gli atti che determinano oneri od obblighi in capo al privato senza dover ricorrere all'autorità giudiziaria. È esecutorio il provvedimento (non sono in genere esecutori gli altri atti che non hanno natura di provvedimento)

L'autotutela amministrativa si attua:

- con un procedimento interno dalla Pubblica Amministrazione;

- senza contraddittorio, quindi un procedimento non contenzioso con gli interessati;

- la P.A. agisce nel proprio esclusivo interesse e non in posizione di terzietà e imparzialità

c) autonomia

L'autonomia è la capacità di tutti gli Enti pubblici di dettare essi stessi le regole che disciplinano le materie di loro competenze, regole che sono vincolanti per tutti coloro i quali entrano in rapporto con essi.

Tale capacità, nei rigorosi limiti della legge possono suddividere in:

- autonomia legislativa, capacità di alcuni enti di creare vere e proprie leggi: essa spetta, nel nostro ordinamento, oltre che allo Stato, anche alle Regioni ed alle Province di Trento e Bolzano;

- autonomia statutaria, capacità di alcuni enti di porre in essere il proprio Statuto; essa spetta a tutte le Regioni ordinarie ai Comuni e alle Province;

- autonomia regolamentare, capacità degli enti pubblici di emanare regolamenti;

- autonomia finanziaria, capacità degli enti locali (Reg., Comuni e Prov.) di stabilire il proprio sistema impositivo.

d) autogoverno

Capacità di tali enti di amministrarsi per mezzo di propri componenti, scelti localmente mediante elezioni libere e a suffragio universale.

Tra le più importanti categorie di enti pubblici occorre ricordare:

a) Enti territoriali

Sono enti territoriali oltre lo Stato, anche Reg. Prov. Comuni. Gli enti territoriali sono quelli di cui il territorio è uno degli elementi costitutivi.

b) Enti nazionali ed Enti locali (Enti non territoriali o enti istituzionali)

si dicono locali (circoscrizionali) enti che operano nell'ambito di un territorio circoscritto, per perseguire fini istituzionali che rientrano in tale circoscrizione. Enti nazionali sono tutti gli altri, compresi quelli destinati ad operare su un ambito territoriale limitato, ma per perseguire un interesse nazionale e non solo locale.

c) enti pubblici economici

enti che operano nel campo della produzione e dello scambio di beni e servizi che svolgono attività prevalentemente o esclusivamente economiche. Essi si pongono in concorrenza coi soggetti economici privati, ma realizzano fini pubblici.

È riconosciuto allo Stato il potere di coordinare, sorvegliare e controllare l'attività di tutti gli enti pubblici per garantire il loro corretto funzionamento e l'effettivo perseguimento dei fini a ciascuno di essi assegnati.

- Attività di coordinamento: potere dello stato di fissare le direttive generali

- attività di sorveglianza: potere dello stato di vigilare e di promuovere inchieste sull'operato dei singoli enti, nonché nel potere di richiedere in visione atti e documenti ad esso relativo.

Con il termine controllo si indica in genere quella attività diretta a sindacare l'operato di un soggetto per verificarne la corrispondenza a determinati requisiti. A seconda che il controllo si ha:

- controllo sugli atti: diretto a valutare se l'atto è conforme alla legge (legittimità) o controllo di merito.

- sugli organi: valuta l'operato complessivo del soggetto;

- ispettivo, sostitutivo semplice (sostituzione di un organo superiore in caso di ritardo o inerzia nel compimento di certi atti; es. co.re.co. con commissario ad acta), sostitutivo repressivo (sostituzione temporaneo), repressivo (destituzione del titolare dell'organo inadempiente).

Gli stati contemporanei, nel perseguire i compiti istituzionali di conservazione, ordine, benessere e progresso sociale, oltre che operare attraverso propri poteri (amministrazione diretta) possono anche avvalersi dei mezzi, degli organi e delle attività di altre persone giuridiche, alla quali viene riconosciuta un'ampia autarchia (titolarità di potestà amministrativa) assicurando, pertanto, agli atti posti in essere da tali enti, la stessa efficacia nei confronti dei cittadini e al stessa tutela, rispetto al potere giurisdizionale, degli atti amministrativi statali. Tale forma di amministrazione suole definirsi indiretta perché appartiene allo stato solo negli effetti, mentre sotto l'aspetto soggettivo essa è direttamente imputata al persone giuridiche. È amministrazione diretta il complesso degli organi statali, che manifestano la volontà dello Stato. È amministrazione indiretta l'insieme degli enti pubblici che esplicano accanto allo stato attività amministrative. Alla luce di tali considerazioni deriva, che le due formule organizzatorie che possono essere adottate, per l'amministrazione di uno stato:

l'accentramento (attribuzione di gran parte dei poteri ad uno o più organi centrali dello Stato)

decentramento (attribuzione dei compiti e poteri  di competenza degli organi centrali con conseguente trasferimento ad organi o enti locali. Decentramento politico (regioni) e amministrativo)

Organizzazione diretta composta da organi statali presenta le seguenti caratteristiche:

diretta in quanto i suoi organi sono organi dello Stato;

accentrata in quanto tutti i suoi organi dipendono gerarchicamente dal potere centrale ed hanno competenza su tutto il territorio nazionale;

decentrata burocraticamente se esistono organi statali periferici (dipendenti gerarchicamente dagli organi centrali) titolari di competenze specifiche proprie in determinate materie limitate alle rispettive circoscrizioni territoriali (provveditori agli studi, prefetto, intendenti di Finanza);

Amministrazione statale centrale

Gli organi amministrativi, sia dello stato che degli altri enti pubblici, si possono classificare in:

- attivi,

- centrali (tutto il territorio): Presidente della Repubblica, Consiglio dei Ministri, Ministri.

- Locali (nella circoscrizione di competenza)

- Consultivi e controllo  Consiglio di stato, avvocatura dello stato, C.N.E.L., Ragioneria generale dello stato, Consiglio Superiore delle Forze Armate, Corte dei conti.

Amministrazione statale periferica

L'attuale ordinamento amministrativo italiano, conseguente alla Costituzione repubblicana, prevede tre circoscrizioni amministrative: Reg, Pro, Comuni. Nelle circoscrizioni suddette operano, con funzioni generali:

- commissario di governo (istituito in ogni regione, svolge attività di collegamento fra stato e attività regionale e si effettua il controllo statale sulle regioni. Solitamente si identifica con il prefetto della provincia del capoluogo di regione)

- prefetto (dipendente burocraticamente dal Ministero degli Interni e rappresenta il Governo nell'ambito provinciale; coordina l'attività delle varie amministrazioni provinciali, presiede il consiglio provinciale di Sanità, decretale espropriazioni per pubblica utilità, ha notevoli poteri in materia di circolazione stradale, adotta provvedimenti contingibili e urgenti in materia di igiene, edilizia, polizia locale sanità e sicurezza pubblica, indice le elezioni amministrative e ne cura l'organizzazione, sospende i consigli comunali e provinciali in attesa di decreto del presidente della repubblica.)

- Sindaco in veste di ufficiale di governo (mentre nella reg e prov esistono, appositi organi distinti da quelli dei corrispondenti enti locali, nel comune il sindaco a cumulare le funzioni di organo dell'ente autarchico territoriale e di organo periferico dell'amministrazione statale centrale. Nell'esercizio di tali ultime funzioni il Sindaco si conura quale Ufficiale di governo e dipende gerarchicamente dall'amministrazione centrale (ministro) per cui agisce; autorità locale di pubblica sicurezza ove non esistono commissariati di polizia, tenuta dei registri dello stato civile e della popolazione, forma le liste di leva, cura la pubblicazione dei manifesti governativi, adotta provvedimenti in materia di occupazione di urgenza ed espropriazione a lui demandati).

Organizzazione indiretta composta da enti pubblici che si affiancano allo Stato nello svolgimento di attività amministrative:

- indiretta in quanto si attua attraverso soggetti giuridici diversi dallo stato;

- decentrata autarchicamente in quanto gli enti non sono organi gerarchicamente dipendenti dallo stato. Tale decentramento è definito territoriale se si attua attraverso enti territoriali (reg., pro, com) e istituzionale se si attua attraverso Enti istituzionali dei quali il territorio non è elemento costitutivo.