IL GOVERNO - Formazione del governo - I rapporti tra gli organi di governo - La legge 400 del 1988

IL GOVERNO

Il Governo è l'organo costituzionale titolare della funzione esecutiva, ha il compito quindi di dare esecuzione alle scelte politiche effettuate dal parlamento, è al comando della funzione amministrativa, dispone delle risorse economiche dello Stato.

È composto dal Presidente del consiglio e dai ministri che formano il Consiglio dei ministri.

Struttura del Governo

- Presidente del consiglio dei ministri. È nominato dal Presidente della Repubblica e posto al vertice del Governo in una posizione di supremazia rispetto ai ministri, poichè li sceglie come suoi collaboratori proponendone la nomina al Presidente della Rep.

Le attribuzioni del Presidente del consiglio sono: 1) dirige la politica generale dl governo e ne è responsabile, infatti il suo compito è quello di redigere il programma politico  2) promuove e coordina l'attività dei ministri 3) controfirma gli atti più importanti del Presidente della Repubblica 4) presenta alle camere i disegni di legge governativi.

Per lo svolgimento dei suoi compiti, il Presidente del Consiglio dispone di una sua struttura amministrativa di supporto : la Presidenza del Consiglio dei ministri.

-I ministri. Sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del consiglio. Essi hanno funzioni: 1) politiche perché collaborano all'attuazione dell'indirizzo politico del governo 2) amministrative in quanto sono a capo di un Ministero ossia di un organo dell'amministrazione centrale dello Stato preposto ad un particolare settore di attività. 3) rispondono collegialmente per gli atti del consiglio dei ministri e individualmente per gli atti dei loro ministeri

-Il consiglio dei ministri. È un organo costituzionale complesso perché formato da tutti i ministri e dal presidente del consiglio dei ministri, e collegiale perché le decisioni sono prese da tutti i componenti. Le attribuzioni sono:

-funzioni di indirizzo politico e amministrativo del Paese

-decisioni sulla politica normativa del Governo, in quanto delibera sui disegni di legge governativi, sui decreti legislativi e sui decreti legge da emanare con decreto del Presidente della Repubblica.

-determinazione dell'atteggiamento del Governo nei rapporti con le Regioni

La dimensione effettiva del potere politico del Governo dipende molto dagli equilibri della complessiva forma di Governo, dal grado di decentramento politico e dall'economia di mercato.

Il ruolo del Governo italiano, le modalità della sua formazione e del suo funzionamento hanno risentito dei diversi equilibri assunti dalla complessiva forma di governo.

Altri fattori che anche ne hanno condizionato ruolo e funzionamento sono:

- spinta verso un grado maggiore di decentramento politico che ha privato il Governo di importanti attribuzioni a favore di Regioni ed enti locali.

-tendenza a ridurre la presenza pubblica nell'economia a favore di mercati concorrenziali

- integrazione comunitari che in parte lo ha privato di poteri consistenti nel campo della politica economica

Nell'esperienza repubblicana si è vista l'affermazione di altri organi che possono esseci o non esserci nella singola comine comine governativa , trattandosi di organi governativi non necessari:

Vice-presidente del Consiglio dei ministri: funzione di supplente del Presidente, nel caso in cui questo sia assente o impedito, in realtà si occorre alla sua nomina per motivi di equilibrio, per dare risalto alla presenza nella coalizione di un partito diverso da quello che esprime il Presidente del Consiglio.

Consiglio di gabinetto, usato in passato per riunire i ministri che rappresentano le diverse componenti politiche della coalizione con il compito di esaminare preventivamente gli aspetti più rilevanti della politica governativa.

Comitati interministeriali istituiti per legge che hanno competenze a deliberare in via definitiva su determinati oggetti

Ministri senza portafoglio, svolgono le funzioni delegate loro dal Presidente del Consiglio dei ministri (non hanno apparati amministrativi competenti in materia, e sono quelli delle pari opportunità, delle politiche giovanili)

Sottosegretari di Stato, coadiuvano il ministro nell'esercizio delle sue funzioni amministrative

Viceministri, sono sottosegretari cui vengono conferite deleghe relative all'intera area di competenza

Commissari straordinari di Governo, nominati al fine di realizzare specifici obiettivi o per particolari esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali.

Formazione del governo

Attualmente alla formazione del Governo si perviene attraverso un procedimento regolato prevalentemente da norme consuetudinarie e soprattutto da convenzioni costituzionali (regole di condotta stabilite in accordo con i titolari dei poteri supremi al fine di risolvere dubbi sull'interpretazione delle norme costituzionali e che vanno ad integrare la normativa costituzionale)

Tutta la disciplina è finalizzata a consentire al Presidente della repubblica di nominare quel Governo che abbia maggiori possibilità di ricevere la fiducia del Parlamento.

Le consultazioni avviano il procedimento e costituiscono lo strumento attraverso il quale il Presidente della Repubblica può conoscere gli orientamenti delle forze politiche e individuare la personalità sulla quale far convergere il gradimento di una futura maggioranza di governo. Nello scegliere la persona cui affidare l'incarico il Presidente non è totalmente libero, poiché se dalle elezioni esce vincente una determinata coalizione con un suo leader, il Presidente della Rep. Deve orientare su questi la sua scelta, in ogni caso deve essere una persona in grado di formare una maggioranza.

La scelta delle persone da consultare e dell'ordine da seguire non può prescindere dalla necessità di sentire almeno i Presidenti delle due Camere, i gruppi parlamentari e i leader di partito.

Il conferimento dell'incarico può essere preceduto da un mandato esplorativo, che si rende necessario qualora la situazione politica sia molto complessa o le prime consultazioni non abbiano dato indicazioni significative, mandato questo affidato di solito ad un'alta personalità come il Presidente di una delle due camere.

Una volta designato l'incaricato, questi accetta con riserva l'incarico e inizia a sondare le opinioni di capigruppo parlamentari, mettendo a punto un programma di governo che interessi i partiti politici disposti a formare la coalizione. La coalizione deve contare su una base parlamentare di consensi tale da assicurarsi che le camere accordino la fiducia

Completate le consultazioni l'incaricato comunica al capo dello stato i risultati del sondaggio e può o sciogliere la riserva accettando l'incarico, nel qual caso viene nominato Presidente del Consiglio, oppure rinunciare all'incarico , per le difficoltà incontrate nella formazione della nuova maggioranza.

In quest'ultimo caso, il Presidente della Repubblica può respingere le dimissioni presentate dal Presidente del Consiglio uscente e rinviarlo al Parlamento per una verifica della fiducia, attribuire l'incarico ad un'altra personalità , concedere il mandato esplorativo al presidente di una delle due camere, sciogliere il Parlamento sentiti i Presidenti delle due camere, e indire le nuove elezioni.

Se invece l'attività dell'incaricato ha successo e questi riesce a formare un governo che gode del consenso della maggioranza politica in parlamento, il capo dello stato è tenuto a nominarlo Presidente del Consiglio , con decreto, dopo aver accettato le dimissioni del precedente Presidente.

L'incaricato prima della propria nomina alla carica di Presidente del Consiglio, deve aver compilato una lista di ministri gradita alla maggioranza del parlamento.

All'atto della nomina il Presidente del Consiglio presenta tale lista al Presidente della Rep. Il quale emette i decreti di nomina.

Prima di assumere le funzioni, il Presidente del consiglio ed i ministri debbono prestare giuramento nelle mani del Capo dello Stato.

Entro dieci giorni dal giuramento il Governo si deve presentare davanti a ciascuna camera, esponendo il suo programma di Governo approvato dal Consiglio dei Ministri  per ottenere il voto di fiducia -per fiducia si intende l'atto di gradimento politico con cui il Parlamento aderisce al programma politico del Governo e se i singoli membri del Governo risultano graditi- In ciascuna camera i parlamentari presentano una mozione di fiducia che deve essere motivata e votata per appello nominale consentendo all'opinione pubblica, agli elettori, ai gruppi di appartenenza di conoscere la posizione di ciascun parlamentare.

La formazione del Governo  avvenire secondo modalità diverse riconducibili a due tipi:

1- democrazie mediate, in cui sono i partiti dopo le elezioni i reali detentori del potere di decidere struttura e programma del Governo

2- democrazie immediate, in cui esiste la sostanziale investitura popolare diretta dal capo del Governo che a loro volta si differenziano a seconda del diverso ruolo riconosciuto ai partiti politici

La crisi di governo

art 94) La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della camera e non puo' essere messa in discussione prima di 3 gg dalla sua presentazione il voto contrario di una o entrambe le camere su una proposta del governo non comporta obbligo di dimissioni .puo' essere il governo stesso a porre la questione di fiducia su un proprio provvedimento che ritenga particolarmente qualificante per la sua linea politica ma quasi tutte le dimissioni del governo sono state extraparlamentari : conseguenti alla decisione di un partito di ritirarsi dalla coalizione di governo ..o a causa della pressione dei sindacati con scioperi generali contro il governo ..o alla decisione unilaterale PDConsiglio +o- motivata il governo dimissionari rimane in carica fino a quando non si e' formato un nuovo governo (prorogatio)(tuttavia in qto periodo non puo' chiedere alla corte dei conti l'accettazione con riserva degli atti amministrativi)

Funzioni ed attribuzioni

Il Governo oltre alla funzione esecutiva esercita la funzione politica , la funzione amministrativa e quella normativa.

Funzione politica. AL funzione di indirizzo politico viene esercitata dal Governo in stretta collaborazione con il Parlamento e consiste nella scelta politica dei modi e degli strumenti attraverso i quali si dovrà svolgere la sua attività.

Funzione amministrativa. Il Governo è al vertice della Pubblica Amministrazione e ogni singolo Ministero può emanare tutti gli atti amministrativi relativi alla sua competenza

Funzione normativa. Il Governo, in via d'eccezione, nei casi nei modi e nei limiti stabiliti dalla Costituzione può esercitare la funzione legislativa che istituzionalmente spetta al Parlamento

Questo sviamento di competenza può avvenire solo in due ipotesi tassativamente previste dalla Costituzione e si presentano nelle seguenti circostanze:

il Parlamento invece di provvedere direttamente preferisce delegare al Governo il potere legislativo in materie squisitamente tecniche o particolarmente delicate , per la quale si ritiene troppo lungo o laborioso il procedimento dinanzi alle Camere in questo caso si ricorre l'ipotesi dei decreti legislativi. In questo caso il Parlamento si limita ad approvare una legge e delega al Governo la stesura completa della legge entro un limite prefissato, il Governo procede con la stesura e poi lo emana sotto forma di decreto legislativo.

Il Governo in casi di straordinaria necessità ed urgenza emana, automaticamente-di propria iniziativa, sotto sua responsabilità- i decreti-legge i quali, avendo carattere eccezionale, devono essere presentati alle camere il giorno stesso dell'emanazione per essere convertiti in legge. Se la conversione non avviene entro 60 giorni dalla loro presentazione perdono efficacia si dalla loro origine.

I rapporti tra gli organi di governo

Per garantire l'unità e l'omogeneità del governo la Costituzione fa leva su:

- La competenza collegiale dei Consiglio dei Ministri a determinare la politica generale del Governo ( principio collegiale )

- la competenza del Presidente del Consiglio a dirigere questa politica e a mantenere l'unità di indirizzo politico ed amministrativo ( principio monocratico)

Il pericolo è che i singoli ministri operino ciascuno per promuovere gli interessi della propria parte politica e delle burocrazie dei ministeri di cui sono vertice politico. Principio collegiale e monocratico servono a contrastare gli eccessi di autonomia dei ministri, che potrebbero minacciare l'unità politica del governo. Il coordinamento è appunto l'attività diretta a mantenere tale unità d'azione.

A tal fine è necessario che esistano degli strumenti giuridici e delle condizioni politiche che rendano effettivamente possibili ai due principi di contenere gli eccessi di autonomia dei ministri:

Per quanto riguarda gli strumenti giuridici, dal testo costituzionale si possono ricavare con certezza:

-Il Presidente del Consiglio propone al Capo dello Stato la lista dei ministri

-Il potere di indirizzare direttive politiche e amministrative ai ministri, potere queste che comunque lascia spazio all'autonomia dei ministri riguardo alle modalità di attuazione, e la competenza da parte del Consiglio dei Ministri a deliberare su questioni che riguardano la politica generale del Governo.

Ma a determinare l'effettivo grado di utilità di tali strumenti intervengono le condizioni che caratterizzano il sistema politico e il generale equilibrio della forma di governo.

In governi di coalizione, il potere di formare una lista dei ministri è condizionato dalle decisioni dei partiti.Tale condizionamento è stato particolarmente intenso nella fase delle coalizioni post elettorali in cui i ministri si sono comportati come "delegati" dei rispettivi partiti all'interno del Governo. In questa circostanza politica è consistita la radice principale degli eccessi di autonomia dei ministri ( si è arrivato a parlare di neofederalismo ministeriale) e della scarsa capacità unificante del Presidente del Consiglio.

Le coalizioni politiche sono cambiate a partire dalle XII legislatura, con l'esperienza delle coalizioni elettorali con un comune candidato alla Presidenza del Consiglio.Queste esperienze hanno accresciuto il peso del Presidente del consiglio nella scelta dei ministri e soprattutto hanno aumentato la legittimazione politica e l'autorevolezza del Presidente del Consiglio.

La legge 400 del 1988

Per mantenere l'unità dell'indirizzo politico ed amministrativo del Governo ci sono strumenti previsti da fonti di livello subordinato alla Costituzione .Per lungo tempo visto che mancava una legge generale sul governo si è fatto affidamento al Decreto Zanardelli che poi si è rivelato inadeguato per una società diversa rispetto a quella dell'inizio del XX sec.

Solamente nel 1988 è stata approvata la legge 400 che ha razionalizzato gli strumenti di garanzia dell'unità politica e amministrativa del Governo seguendo queste direttrici:

Concentrazione delle decisioni relative alla politica generale del governo nel Consiglio dei ministri.

Attribuzione al presidente del Consiglio dei poteri relativi al funzionamento del Consiglio dei ministri: il Presidente del Cons. convoca il Consiglio dei ministri e ne forma l'ordine del giorno.

Attribuzione al Presidente del Consiglio di coordinamento delle attività dei ministri:

Può sospendere l'adozione di atti da parte dei ministri competenti

Adotta le direttive politiche e amministrative relative alla direzione della politica generale del Governo

Adotta le direttive per assicurare l'imparzialità, il buon andamento e l'efficienza dela pubblica amministrazione

Concorda con i ministri interessati le pubbliche dichiarazioni che essi intendono rendere

Può istituire particolari comitati di ministri con il compito di esaminare in via preliminare questioni di comune competenza o esprimere pareri su questioni da sottoporre al consiglio dei ministri

Settori della politica governativa:

a)Politica di bilancio e finanziaria, rientra tra le principali responsabilità del governo: documento di legge di bilancio,disegno di legge finanziaria,disegno di legge di bilancio. Esso eserciata importanti poteri di controllo della spesa pubblica controllando la legittimità dei singoli, gli atti di spesa delle amministrazioni statali e andamento della spesa pubblica nel rispetto dei vincoli derivanti dall'appartenenza all'Unione economica e monetaria.

b) Politica estera che si sostanzia nella stipula dei trattati internazionali, nella cura dei rapporti con gli stati, particolarmente nell'ambito delle organizzazioni internazionali di cui l'Italia fa parte ( oiù importante, ONU)

c) Politica comunitaria, che concerne i rapporti con le istituzioni comunitarie. L'azione del Governo in questo campo è coordinata dal Presidente del consiglio dei ministri, che si avvale di un apposito dipartimento della Presidenza del consiglio.

d)Politica militare,per cui il documento costituzionale ha disciplinato il regime di emergenza bellica secondo i quali:

-le camere deliberano lo Stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari

-il Capo dello stato dichiara lo stato di guerra dichiarato dalle camere

-il Capo dello Stato ha il comando delle forze armate e presiede il Consiglio supremo di difesa,anche se la direzione politica e tecnico-militare delle forze armate rientra nell'indirizzo politico e amministrativo del Governo.

La prassi si è allontanata notevolmente da questo disegno perché per ragioni politiche e/o di tecnica militare le operazioni belliche iniziano prima di qualsiasi intervento del Capo dello stato o del consiglio supremo di difesa e del Parlamento, che è chiamato a convalidare successivamente l'operato del Governo. I regimi di emergenza bellica sii instaurano ormai con il ricorso da parte del Governo di un decreto legge, ossia la conversione in legge a convalida dell'operato del Governo.

e)Politica informativa e di sicurezza, riguarda la difesa dello stato democratico e delle isitutzioni poste dalla Costituzione a suo fondamento. Al Presidente del Consiglio sono attribuiti l'alta direzione , responsabilità e coordinamento della suddetta politica.

Egli infatti a tal fine emana apposite direttive inerenti ala politica informativa e di sicurezza. Il Presidente del consiglio può inoltre apporre il segreto di stato su tutti gli atti i documenti e le notizie e ogni altra cosa la cui diffusione si a idonea a recare danno all'integrità dello stato democratico.

Organi ausiliari

Gli organi ausiliari sono quegli organi cui sono attribuite funzioni di ausilio nei confronti di altri organi: compiti di iniziativa, controllo e consultivi.

A) Il consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, esperti e rappresentanti di categorie produttive.

Il CNEL (Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro)vede concretizzate le sue attribuzioni nella Costituzione e sono: la consulenza nei confronti del Governo e delle Camere e l'esercizio dell'iniziativa legislativa in materia economica e sociale.

B) il Consiglio di Stato, che è un organo di consulenza giuridico-amministrativa del Governo

Ed organo giurisdizionale di appello della giustizia amministrativa.

Per quanto concerne la funzione consultiva ci sono atti su cui il Consiglio di stato deve rendere obbligatoriamente dei pareri, ed altri in cui i pareri sono facoltativi perché resi su richiesta dell'amministrazione statale.

C) la Corte dei Conti esercita:

- controllo preventivo di legittimità su determinati atti delle amministrazioni statali e controllo sulla gestione di amministrazioni statali regionali e degli enti locali

-controllo sulla gestione del bilancio dello Stato, controllando la corrispondenza o meno delle previsioni finanziarie contenute nel bilancio preventivo dello stato

-controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo stato contribuisce in via ordinaria

-funzione giurisdizionale, in materia di giudizi di responsabilità dei pubblici funzionari per il danno recato alle amministrazioni pubbliche statali regionali e locali, giudizi di conto sui conti presentatida coloro che hanno una funzione di maneggio di denaro, beni o valori delle amministrazioni pubbliche, giudizi in materia di pensioni (civili o militari).