IL LAVORO NELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

IL LAVORO NELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

Nel decennio dal 1992 al 2003 avviene la privatizzazione del pubblico impiego.  Con questa riforma si prevedel'applicabilità al rapporto dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni del codice civile e delle leggi sul raporto di lavoro subordinato nell'impresa, tra cui lo statuto dei lavoratori.

La peculiarità dell'interesse perseguito dal datore di lavoro pubblico determina fino a tempi assai recenti l'attrazione della disciplina del rapporto di lavoro nell'area pubblicistica: se la p.a. in generale può esercitare poteri autoritativi nei confronti di tutti i consociati, a maggior ragione si deve ammettere che possa esercitarli nei confronti dei pubblici dipendenti. Il dipendente pubblico resta estraneo al modello della locatio operarum.

In precedenza, il rapporto traeva origine non da un contratto, ma da un atto amministrativo unilaterale: L'ATTO DI NOMINA. Le prerogative di cui il dipendente godeva trovano causa nell'esigenza di garantire le condizioni necessarie al miglior esercizio delle funzioni pubbliche.

La legge 93 del 1983 legge quadro sul pubblico impiego valorizza per la prima volta la logica dello scambio, con l'incalzare delle richieste di contenimento della spesa pubblica e l'esigenza di una nuova riforma.

Fra il 1992 e il 1993 il parlamento e il governo varano la c.d. privatizzazione del rapport pubblico. Le varie fasi della privatizzazione sfociano in una sequenza di decreti definitivamente confluiti nel decreto legislativo 165/2001 definito Testo Unico del Pubblico Impiego.

Le disposizioni del 165/2001 costituiscono principi fondamentali ai seinsi dell'art117 cost. per le ragioni a statuto ordinario, mentre solo i principi desumibili dall'art2 della l 421/92 costituiscono norme fondamentali di riforma economico - sociale per le ragioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano. Il passaggio dalla giurisdizione dal giudice amministrativo al giudice ordinario sta nel fatto che nei confronti della p.a. il dipendente pubblico non vanta interessi legittimi, ma di diritti soggettivi, tutelati dalla giurisdizione ordinaria.

DIRIGENZA PUBBLICA: personale di più elevata posizione all'interno delle amministrazioni, investito di proprie attribuzioni in ordine all'organizzazione e all'esercizio delle attività aministrativo - gestorie.

L'elemento qualificante del riassetto della dirigenza consiste nella CONTRATTUALIZZAZIONE del rapporto di lavoro dirigenziale, che separa il contratto di lavoro  il conferimento dell'incarico. Fondamentale è la separazione dei rapporti tra dirigenti e organi politici.

La nuova disciplina prevede un processo circolare in 3 fasi:

gli organi di indirizzo forniscono le direttive

gli organi burocratici agiscono in piena autonomia x raggiungere gli obiettivi posti dai primi

gli organi di indirizzo verificano l'andamento dell'attività dei dirigenti.

Il dirigente si trasforma da burocrate a manager avvicinandosi al ruolo del settore privato.

Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi compresi tutti gli atti che impegnano l'amministratore verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, organizzazione delle risorse umane e strumentali e di controllo. I dirigenti sono responsabili della gestione e dei relativi risultati egli organi di direzione politica verificano la rispondenza dei risultati della gestione e delle direttive generali impartite si da chiudere l'indicato processo circolare. Tute queste attribuzioni possono essere derogate solo espressamente a opera di specifiche disposizioni di legge.

La categoria dei dirigenti pubblici si articola in 2 fasce:

dirigenti di uffici generali che intrattengono rapporti direttamente con gli organi di governo

dirigenti tout court, che comprende tutti gli altri.

Alla qualifica di dirigente di ruolo si accede con concorso pubblico per esami o per corso - concorso selettivo di formazione bandito dalla scuola superiore della p.a. che ammette la partecipazione di soggetti esterni oltre a quella di dipendenti pubblici con una congrua anzianità di servizio in qualificate posizioni funzionali.

Il vincitore stipula un contratto individuale costitutivo dl rapporto di lavor subordinato a tempo indeterminato. Questo rapporto di lavoro segue lo schema dato dai CCNL.

Con la riforma del 2002 viene istituita l'area della vicedirigenza dove viene fatto confluire il personale laureato con anzianità quinquennale in qualifiche minori. A questi soggetti i dirigenti possono delegare alcune loro competenze.

Nel conferimento dell'incarico si assiste alla scissione tra stipulazione del contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato e conferimento dell'incarico a termina.

È possibile che i dirigenti di ruolo non assumano la titolarità di alcun ufficio dirigenziale, sia che la titolarità di un ufficio venga attribuita a soggetti non inseriti nel ruolo di dirigenti.

Il conferimento dell'incarico è un atto unilaterale che individua l'oggetto dell'incarico e gli obiettivi da conseguire, nonché la durata dell'incarico stesso.

Il dlgs 165/2001 prevede la regola dello SPOIL SYTEM ovvero la cessazione delgi incarichi di funzione dirigenziale al variare della comine politica.

La revoca può avvenire in oltre in altre 2 ipotesi:

risoluzione del rapporto

caso di responsabilità dirigenziale: esito di un procedimento di valutazione annuale, svolto in contraddittori con il dirigente e compiuto sulla base dei risultati del controllo di gestione. Questo porta al mancato rinnovo dello stesso incarico e nei casi + gravi la revoca dell'incarico fino al recesso.

In caso di licenziamento c'è la possibilità di ricorrere ad un collegio di conciliazione, che pone a carico dell'amministrazione un'indennità supplementare se il recesso è ingiustificato. In caso di mobilità ai dirigenti si applica la comune normativa in materia di mobilità per passaggio diretto nei limiti dei posti disponibili.

L'accesso all'impiego avviene tramite reclutamento. I processi di assunzione sono coperti da riserva di legge e sottoposti a disciplina pubblicistica. Sono possibili deroghe alla disciplina dei contratti solo per espressa previsione di legge.

Il reclutamento può avvenire per:

a)  procedura selettiva per accertare la professionalità richiesta (CONCORSO)

b)  richiesta numerica con avviamento degli iscritti ad apposite liste redatte da uffici provinciali (LISTE DI COLLOCAMENTO) per le qualifiche medio - basse per le quali è richiesta solo la scuola dell'obbligo

c)  richiesta numerica o nominativa dei disabili iscritti in liste speciali di collocamento.

i soggetti disabili possono comunque partecipare a tutti i concorsi per il p.i. sono infatti abrogate le norme che prevedono la sana e robusta costituzione fisica.

Per quanto riguarda gli stranieri possiamo dire che i cittadini comunitari vengono trattati alla stregua ei cittadini italiani.

L'assunzione avviene con contratto individuale di lavoro, il datore può anche avvalersi di contratti flessibili o atipici.

Per quanto riguarda il part time si usa in questo settore per contenere la spesa pubblica ed è revista in molti casi la trasformazione automatica da tempo pieno a parziale a domanda del lavoratore, con diritto di ottenere il ritorno al tempo pieno alla scadenza di 2 anni dalla trasformazione. Non vale la regola dela conversione del contratto da tempo determinato o indeterminato come accade nel settore privato in caso di difformità contrattuali.

Anche nel settore pubblico è inserito lo jus variandi, che trova giustificazione nell'esigenza di permettere alla p.a. di controllare sempre, attraverso procedure concorsuali  e selettive, l'accesso a qualifiche superiori da parte dei dipendenti.

Non sono individuati rapporti certi di equivalenza all'interno di un medesimo livello retributivo, è il giudice che stabilisce l'equivalenza tra mansioni.

La specialità più rilevante riguarda l'assegnazione a mansioni superiori. Lo jus variandi in melius non discrezionale viene limitato a 2 ipotesi tassative:

vacanza di posto in organico, per un periodo non superiore a 6 mesi, prorogabili a 12

sostituzione di dipendente asente con diritto alla conservazione del posto per tutto il periodo di assenza, escluse le ferie. La modifica temporanea deve avvenire solo per mansioni proprie della qualifica immediatamente superiore.

L'adibizione a mansioni superiori da diritto al trattamento economico e normativo corrispondente all'attività svolta, non conferisce mai il diritto all'attribuzione definitiva della qualifica corrispondente.

In materia retributiva, l'assetto realizzato è in gran parte coerente con il settore privato, sia con riguardo all'applicazione dei principi costituzionli di sufficienza e proporzionalità, sia riguardo al sistema delle fonti. Secondo l'art 45 dlgs 16/2001 il trattamento economico fondamentale ed accessorio è definito dai contratti collettivi.

Al fine di monitorare e contenere la spesa pubblica, le risorse disponibili per i contratti collettivi nazionali e integrativi vengono determinate a monte del procedimento contrattuale attraverso gli strumenti di finanza pubblica, le dinamiche retributive devono essere contemperate con l'esigenza di bilancio degli enti. Un'eccezione rilevante riguarda la parità di trattamento contrattuale e comunque trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi CCNL.

La struttura retributiva è data dal trattamento economico fondamentale e una retribuzione accessoria definita dai CCNL e collegata alla produttività e diretta a compensare il lavoro svolto in condizione di disagio o di rischio per la salute.

Per quanto riguarda il TFR la disciplina viene estesa al meccanismo di calcolo della liquidazione della l. 297/82.

La prificazione con i dipendenti privati è destinata a operare pienamente per i lavoratori pubblici che risultano neo - assunti al 31 dicembre 2000: il loro trattamento di fien rapporto è in toto assoggettato all'art 2120 c.c. per i dipendenti assunti dopo tale data c'è il diritto di opzione in merito al trattamento da applicare. Per i dipendenti in servizio al 31/12/2000 TFR e Fdi pensione sono un binomio inscindibile. Il TFR viene liquidato dall'INPDAP. Tra il TFR e le indennità di fine lavoro erogate dal pubblico impieco ci sono alcune differenze:

il TFR si computa in base a un sistema di tipo additico ed è un credito maturato per quote annuali esigibile solo ala conclusione del rapporto di lavoro.

L'indennità di buonuscita e l'indennità di premio di servizo sono prestazioni che poggiano su un sistema di computo di tipo moltiplicativo, si fa riferimento all'ultima retribuzione, e vengono erogate da un ente assicuratore terzo rispetto ai soggetti del rapporto di lavoro stesso.

Il potere disciplinare è conurato come potere privatistico della p.a. datore di lavoro. Sin dai primi interventi legislativi in tema di pubblico impiego la materia disciplinare è stata dotata di una certa organicità. La materia è regolata dall'art 55 dlgs 165/2001 che contiene una disciplina parzialemente derogatoria rispetto a quella vigente nel settore privato, applicabile a tutti i dipendenti della p.a.

Gli obblighi del pubblico dipendente sono obblighi volti a garantire l'esatto adempimento della prestazione dovuta che non coinvolgevano in alcun modo la sfera privata del dipendente.

Le infrazioni e la loro entità sono stabilite dal codice disciplinare nel rispetto dei limiti stabiliti dalla legge e in particolare del criterio di proporzionalità. Al predetto codice deve essere data idonea pubblicità mediante affissione in un luogo accessibile a tutti.

Non possono + essere disposte sanzioni che comportino mutamenti definitivi del rapporto e la multa non può essere disposta per un importo superiore a 4 ore di retribuzione base e la sospensione del servizio e della retribuzione per più di 10 giorni, individuando così una tipologia legale delle sanzioni. Sono ammesse sanzioni diverse e + gravi di quelle previste nel settore privato come la sospensione fino a 6 mesi con parziale privazione della retribuzione.

Per Il licenziamento disciplinare non si pongono problemi conosciuti nel settore privato circa la tutela in caso di licenziamento disciplinare illegittimo.

Salvo il caso in cui le sanzioni da applicare si identifichino con l rimprovero verbale o scritto, ad irrogarle non è il capo della struttura, ma su segnale di questo, un apposito ufficio per i procedimenti disciplinari, competente per ogni fase del procedimento ed individuato in ciascuna p.a.

È l'ufficio competente per i procedimenti disciplinari che fa tutto: contesta l'addebito al dipendente, istruisce il procedimento e applica la sanzione; al capo della struttura resta solo il compito di segnalazione. La contestazione deve avvenire per iscritto e come per il settore privato si dispone di un audizione a difesa del dipendente assistito da un rappresentante di associazione sindacale o procuratore.

Vi sono poi una serie di termini per la procedura:

l'audizione a difesa entro 1 gg dalla convocazione

nei successivi 15 gg la p.a. deve applicare la sanzione

i provedimenti disciplinari + gravi del rimprovero verbale non possono essere applicati prima che siano trascorsi 5 giorni dalla contestazione per iscritto del fatto che vi ha dato causa.

Una novità è il c.d. patteggiamento al fine di una pronta definizione dei procedienti e di una deflazione del contenzioso in materia disciplinare. Se il dipendente consente è possibile l'applicazione di una riduzione ridotta che non sarà + suscettibile di impugnazione, ne il via giudiziale né in via arbitrale.

Nel corso di una procedura arbitrale la sanzione resta sospesa, mentre solo la p.a., diversamente dal dipendente, ha l'obbligo di conformarsi alla decisione del collegio. Per la p.a. è un obbligo di immediata esecuzione del provvedimento, a prescindere da una successiva impugnazione.

Se i CCNL non hanno istituito apposite procedure di conciliazione e arbitrato, le sanzioni disciplinari possono essere impugnate dal lavoratore.

Ulteriore profilo di specialità è la regolazione legislativa dei rapporti tra process penale e procedimento disciplinare per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche. Con la legge 97/2001 viene ristabilito un rapporto di pregiudizialità degli esiti del processo penale sul procedimento disciplinare, sia in caso di condanna che di assoluzione del dipendente, introducendo nuove misure cautelari obbligatorie. In certi casi la condanna in sede penale può comportare l'applicazione da parte del giudice penale della pena accessoria dell'estinzione del rapporto di lavoro.

Per quanto riguarda il RECESSO, esso veniva previsto nei casi di:

dispensa dal servizio del lavoratore incapace

collocamento a riposo in caso di riduzione dell'organico

decadenza per perdita dei requisiti di assunzione

destituzione per reati di particolare gravità.

Il dlgs 165/2001 fa rinvio generale al codice civile e alle leggi del rapporto subordinato per quanto riguarda il LICENZIAMENTO, estendendo integralmente l'applicabilità dello statuto dei lavoratori al settore pubblico. Anche in fase di estinzione il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici è assimilato a quello dei privati. Le fattispecie estintive confluiscono nelle categorie della giusta causa e del giustificato motivo soggettivo e oggettivo.

Un regime di maggior favore continua ad esserci in ragione del fatto che, in caso di licenziamento illegittimo, trova sempre applicazione la tutela reale a prescindere dal numero dei lavoratori occupati.