IL QUADRO ISTITUZIONALE

IL QUADRO ISTITUZIONALE

1. Considerazioni generali.

L'Unione Europea si regge su una struttura complessa. Al suo interno si distinguono alcuni organi (istituzioni): Parlamento europeo, Consiglio, Commissione, Corte di giustizia e Corte dei conti (la Costituzione ha introdotto alcune varianti riguardo a organi e denominazioni).

L'insieme del sistema è gestito da un quadro istituzionale unico: le istituzioni sono le stesse per la CE quanto per l'UE (art. 5 TUE e art. 7 TCE).

L' art. 3.1 TUE sancisce l'unità del quadro istituzionale.

L' art. 3.2 TUE sancisce il principio di coerenza: il carattere unitario del quadro istituzionale assicura che le azioni svolte nell'ambito dei tre pilastri dell'Unione siano tra loro coordinate. Particolari responsabilità spettano al Consiglio (art. 13 TUE) e Presidenza (artt. 21 e 39 TUE), alla Commissione (art. 27 e 36 TUE) e inoltre al Consiglio europeo (art. 4.1 TUE).

Principio delle competenze di attribuzione: attiene ai rapporti tra le varie istituzioni e impone a ciascuna di esse di rispettare le competenze attribuite dai Trattati alle altre istituzioni (art. 5 TUE e art. 7 TCE). La violazione di tale principio causa un vizio di incompetenza (art. 230.2 TCE) e conseguente illegittimità dell'atto (omonimo principio previsto dall'art. 5.1 TCE, ma esso riguarda la determinazione della competenza tra Comunità e Stati membri, non tra istituzioni della Comunità).

Principio della leale collaborazione (desunto ex art. 10 TCE): le istituzioni devono collaborare lealmente tra di loro e con gli Stati membri. Esso prevede espressamente solo un dovere di cooperazione a carico degli Stati membri (astensione da misure che ostacolino gli scopi del trattato) ma è interpretato come un principio generale, vincolante anche per le istituzioni nei rapporti tra di loro e con gli Stati membri.

Principio del rispetto dell' acquis comunitario (art. 3 TUE): si riferisce all'insieme del diritto comunitario, e in particolare agli atti delle istituzioni che sono stati adottati nel tempo e alla giurisprudenza comunitaria. Impone alle istituzioni di operare rispettando e sviluppando nel contempo l'acquis comunitario (circa i negoziati di adesione, gli Stati candidati devono dare prova di riuscire a rispettare tale principio. Inoltre risulta problematico il rapporto tra tale principio e il principio di sussidiarietà).

Per quanto riguarda le istituzioni politiche dell'Unione Europea, essere sono: Parlamento europeo, Consiglio e Commissione (hanno funzioni di politica attiva, che si sostanzia nell'adozione di atti normativi/amministrativi). Corte di giustizia e Corte dei conti sono istituzioni di controllo.

2. Il Parlamento europeo.

Originariamente denominata Assemblea, assume la denominazione di Parlamento europeo in virtù dell'art. 3 TUE.

I suoi membri sono eletti a suffragio universale e diretto (art. 190 TCE): il passaggio a questo sistema è avvenuto con la decisione n. 76/ 787 cui è allegato l''Atto relativo all'elezione dei rappresentanti nell'Assemblea a suffragio universale e diretto'. (Esso si limita a dettare alcune regole minime relative al regime di incompatibilità, periodo di svolgimento elezioni e spoglio schede elettorali, quindi non detta una procedura elettorale uniforme, che resta affidata in massima parte alla competenza dei singoli Stati. Tuttavia la decisione del Consiglio n. 2002/772 ha introdotto dei principi comuni a tutti gli Stati membri. Due sono le novità: la scelta a favore di un sistema elettorale di tipo proporzionale e il divieto del doppio mandato).

La durata del mandato è di cinque anni (art. 190 TCE).

La composizione (art. 190 TCE) deve essere tale che il numero dei rappresentanti eletti in ciascuno Stato membro garantisca un'adeguata rappresentanza dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità. Attualmente sono 732 (numero massimo previsto ex art. 189 TCE).

Riguardo agli organi del Parlamento europeo:

- Presidente: dirige lavori del Parlamento e lo rappresenta. È assistita da 14 vice-presidenti e da un Ufficio di Presidenza.

- Gruppi politici: in cui sono organizzati i membri del Parlamento (numero minimo è di 19, di almeno 1/5 degli Stati membri).

- Conferenza dei presidenti: composta dai Presidenti dei gruppi e dal Presidente del Parlamento.

Il Parlamento lavora in aula o in commissione, quest'ultime sono di due tipi:

- Commissioni permanenti;

- Commissioni temporanee d'inchiesta.

Le funzioni più importanti del Parlamento europeo possono essere raggruppate in due categorie: 1) controllo politico e 2) partecipazione all'adozione degli atti dell'Unione (parte II). In questa tratteremo solo della prima categoria.

Funzioni di controllo politico: numerosi sono i canali attraverso i quali il Parlamento riceve informazioni sull'operato delle altre istituzioni (anche degli Stati membri e dei privati ma in misura minore) (si parla di canali istituzionali):

- relazioni o rapporti di altre istituzioni/organi: per es. la relazione generale annuale presentata dalla Commissione (art.200 TCE), oltre a relazioni della Commissione su specifici campi e la relazione presentata dal Consiglio europeo sulla propria attività. Inoltre il Parlamento deve essere regolarmente informato,dalla Presidenza del Consiglio e dalla Commissione, in merito allo sviluppo della PESC (art. 23.1 TUE);

- interrogazioni: previste solo con riferimento alla Commissione (art. 197.3 TCE) ma nella prassi rivolte anche al Consiglio;

- audizioni: 'a tutte le sedute possono assistere i membri della Commissione e a nome di quest'ultima essere uditi a loro richiesta' (art. 197.2 TCE). La norma ha consentito al Parlamento di richiedere la presenza in aula del Presidente o di un altro membro della Commissione perché siano ascoltati. Anche il Consiglio può essere udito (art. 197.4 TCE).

Il Parlamento trae informazioni anche dall'iniziativa degli individui:

- petizioni: il diritto di presentare una petizione al Parlamento su di una materia che rientra nel campo di attività della Comunità può essere esercitato da qualsiasi cittadino dell'Unione (art. 194 TCE e art. 197.4 TCE) nonché da qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro;

- Mediatore europeo: gli stessi soggetti possono ricorrere ad esso per lamentare casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni o degli organi comunitari (artt. 195 e 21.2 TCE). È una persona indipendente e autorevole, nominata dal Parlamento europeo. Egli riceve ricorso, effettua indagini ed eventualmente si rivolge all'istituzione interessata, che entro 3 mesi deve comunicare il proprio parere. Sulla base delle risposte fornite, il Mediatore elabora una relazione che viene trasmessa al Parlamento e all'istituzione interessata (egli non ha poteri coercitivi autonomi, ma svolge comunque una funzione di prestigio morale, sollecitando l'intervento delle istituzioni);

- denunce: relative all'infrazione o alla cattiva amministrazione nell'applicazione del diritto comunitario riguardo alle quali il Parlamento può decidere di istituire una Commissione temporanea d'inchiesta (art. 193 TCE).

Il Parlamento dispone di strumenti sanzionatori soltanto nei confronti della Commissione: attraverso la mozione di censura (art.201 TCE), la cui procedura è molto complessa. Essa una volta presentata, può essere discussa solo dopo tre giorni, deve essere votata con scrutinio pubblico e approvata dai 2/3 dei voti espressi a maggioranza dei membri. In caso di approvazione i membri della Commissione devono abbandonare collettivamente le loro funzioni.

Il controllo sull'operato del Consiglio riveste carattere meramente morale: Parlamento e Consiglio sono due istituzioni tra di loro perfettamente pari-ordinate e perciò destinate a condividere poteri e non a dipendere l'una dall'altra (il Consiglio non trae dal Parlamento la propria investitura). Tuttavia il Parlamento, per tutelare le proprie prerogative, ha dovuto utilizzare il sistema di controllo giurisdizionale previsto dal TCE, presentando ricorso alla Corte di giustizia contro atti o comportamenti del Consiglio compiuti in violazione dei poteri parlamentari (significativa in proposito la giurisprudenza in materia di ricorsi d'annullamento, art. 230 TCE). La sentenza 22 maggio 1990, Parlamento europeo c. Consiglio, della Corte di giustizia, ha incluso il Parlamento tra i soggetti legittimati all'impugnazione (il Trattato di Nizza attribuisce al Parlamento un diritto generale di ricorso).

3. Il Consiglio.

È un tipico organo di Stati, composto da soggetti che rappresentano i governi dei singoli Stati.

La composizione (art. 203 TCE): 'il Consiglio è formato da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato ad impegnare il Governo di detto Stato membro'.

(Art. 6 legge n. 131/2003: prevede che nelle materie spettanti alla competenza regionale il Capo delegazione può essere anche un Presidente di Giunta regionale o di Provincia autonoma. La designazione spetta comunque al Governo il quale opera sulla base di criteri determinati con un accordo generale di cooperazione tra Governo, Regioni ordinarie e  Regioni speciali stipulato in sede di Conferenza Stato-Regioni. Il processo di formazione della posizione del Governo italiano nel Consiglio è ora oggetto di disposizioni che hanno lo scopo di coinvolgere a) Parlamento, b) Regioni e Province autonome, c) altri enti territoriali, d) parti sociali e categorie produttive. È previsto un obbligo di informazione a carico del Presidente del Consiglio o del Ministro per il coordinamento delle politiche comunitarie, soprattutto attraverso la trasmissione ai soggetti sopra menzionati delle proposte di atti comunitari e degli altri documenti preparatori. È previsto inoltre un obbligo di consultazione: nel caso del Parlamento è istituito lo strumento della 'riserva di esame parlamentare' apposta dal Governo in sede di Consiglio. Strumento analogo è previsto per le Regioni e le Province autonome)

Il Consiglio non è organo permanente, infatti si riunisce di volta in volta. Uno Stato membro può quindi designare persone diverse a seconda della riunione. Solitamente viene designato il ministro competente per la materia iscritta all'ordine del giorno (nessun obbligo però). Nella prassi si parla quindi di formazioni specializzate (es. Consiglio Agricoltura, Consiglio Trasporti, Consiglio Ecofin) che hanno una notevole stabilità e agiscono secondo calendari differenziati.

Consiglio Affari generali e relazioni esterne: costituito dai ministri degli Esteri (si occupa di problemi di politica estera e questioni non riferibili a specifici settori).

(In alcune ipotesi però l'art. 203 prescrive che il Consiglio si riunisca e deliberi nella composizione dei capi di Stato e di Governo: es. art. 121 TCE, art. 7 TUE, ovvero in caso di decisioni di tale importanza politica per cui si è preferito coinvolgere le massime cariche degli Stati membri. In altre ipotesi il Consiglio si riunisce in composizione ridotta, es. art. 122 TCE riguardo alla terza fase UEM e art. 44 TUE circa la cooperazione rafforzata. L'art. I-24 della Costituzione accentua le tendenze a differenziare le diverse formazioni del Consiglio, introducendo varianti sia per quanto riguarda la composizione, sia per quanto riguarda le funzioni esercitate. L'articolo prevede direttamente il Consiglio Affari generali e il Consiglio Affari Esteri)

La Presidenza è esercitata a turno da ciascuno Stato membro per una durata di sei mesi (art.203 TCE). Lo Stato membro che detiene la Presidenza svolge un ruolo importante, perché il suo rappresentante assume anche la Presidenza del Consiglio europeo (art. 4.2 TUE) e degli organi la cui composizione riflette quella del Consiglio. Il Presidente convoca le riunioni del Consiglio (art.204 TCE) e ne stabilisce l'ordine del giorno, rappresenta l'istituzione nella sua unità (firma gli atti del Consiglio), tiene i rapporti con le altre istituzioni (importante il suo ruolo riguardo alla PESC, artt. 18, 21 e 24 TUE).

Modi di deliberazione (art. 205 TCE): maggioranza semplice (assoluta), maggioranza qualificata e l'unanimità. Il modo di deliberare da seguire dipende dalla norma dei Trattati dalla quale il Consiglio trae il potere che intende esercitare.

La maggioranza semplice si applica quando la norma dei Trattati non dice nulla, ipotesi che è rara (es. art. 48 TUE: parere favorevole alla convocazione della CIG per la riforma dei Trattati). In origine il sistema più frequente era l'unanimità, tuttavia col susseguirsi delle riforme dei Trattati sono prevalse le delibere a maggioranza qualificata (progresso dato dall'introduzione della procedura di cooperazione e di codecisione, che consentono al Consiglio deliberazioni a maggioranza qualificata).

La maggioranza qualificata viene calcolata attraverso un sistema di ponderazione dei voti: il voto di ciascuno Stato ha un peso differenziato in base all'applicazione di un coefficiente. Il grado di rappresentatività del meccanismo della maggioranza qualificata è stato sensibilmente innalzato dalle modifiche previste dal Trattato di Nizza (emendato dal penultimo atto di adesione: modifiche entrate in vigore il 1º novembre 2004). Nel nuovo regime il raggiungimento della maggioranza qualificata richiede la presenza di tre condizioni (la 3ª diviene applicabile solo se ne è richiesta la verifica):

a) raggiungimento di una soglia minima di voti ponderati è pari a 232 (su 321) secondo una tabella di ponderazione nuova (aumento dei voti totali che favorisce gli Stati più grandi i quali passano a 29 voti ciascuno rispetto ai 10 di prima mentre l'aumento dei voti per gli Stati minori è meno significativo). La nuova soglia minima costituisce il 72, 27% circa del totale dei voti (prima 71,26% mentre con l'adesione di Romania e Bulgaria passerà a 73,91%);

b) voto favorevole di almeno la maggioranza dei membri, qualora le deliberazioni in virtù del presente Trattato, debbano essere prese su proposta della Commissione. Qualora non sia richiesta occorre il voto favorevole di almeno 2/3 dei membri;

c) gli Stati membri che compongono la maggioranza qualificata devono rappresentare almeno il 62% della popolazione totale dell'Unione (criterio demografico). La richiesta costituisce un'arma alla quale gli Stati contrari all'adozione di una proposta ricorreranno sistematicamente.

(Vedi anche il progetto approvato dalla Convenzione sul futuro dell'Europa circa il metodo per calcolare la maggioranza qualificata: puntava ad una notevole semplificazione del meccanismo, riducendo a due le condizioni)

Terzo sistema di deliberazione è costituito dall'unanimità: quando è richiesta dai Trattati, il voto contrario di un solo Stato membro è sufficiente ad impedire l'approvazione. Tuttavia le astensioni non costituiscono un impedimento all'adozione delle deliberazioni del Consiglio per le quali è richiesta l'unanimità.

(astensione costruttiva: forma particolare di astensione prevista nell'ambito del II pilastro dall'art. 23 TUE)

Occorre distinguere il Consiglio da altri organi che hanno una composizione simile, se non identica:

- alcune deliberazioni, in base al TCE (es. nomina giudici e avvocati della Corte di giustizia o scelta sede istituzioni della Comunità) sono riservate agli Stati membri nella loro individualità di soggetti di diritto internazionale. Nella prassi accade che i rappresentanti dei governi si riuniscono in coincidenza delle riunioni del Consiglio: è invalso l'uso di indicare queste deliberazioni come decisioni dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio e pubblicarle in GU (tuttavia non soggette a controllo giurisdizionale, non sono atti comunitari);

- Consiglio europeo: i due organi non hanno nè la stessa composizione nè le stesse funzioni (inizialmente concepito come organo che agisce al di sopra e al di fuori dell'apparato istituzionale dell'Unione,in seguito al TUE e al Trattato di Amsterdam, si è previsto che in alcuni casi il Consiglio europeo interviene con proprie delibere nell'ambito di procedimenti decisionali comunitari: offre al Consiglio le indicazioni politiche necessarie. La sua attività ovviamente non è soggetta al controllo giurisdizionale della Corte di giustizia);

- Comitato dei Rappresentanti Permanenti (COREPER): previsto ex. art. 207 TCE. Riunisce i rappresentanti diplomatici accreditati da ciascuno Stato membro presso l'Unione Europea (composizione identica al Consiglio solo in quanto nazionalità ma non circa la qualità dei membri: sono diplomatici/ministri). Accanto ad essa opera anche una seconda formazione cui partecipano i rappresentanti permanenti aggiunti. Il Consiglio è organo intermittente, mentre il COREPER assicura una notevole continuità di lavoro. La Presidenza spetta al rappresentante permanente (o aggiunto) dello Stato membro che esercita la presidenza di turno del Consiglio. Art. 207: il COREPER è responsabile della preparazione del lavoro del Consiglio e dell'esecuzione dei compiti che il Consiglio gli assegnerà (compito più importante: l'esame preliminare di tutte le proposte che la Commissione vuole sottoporre al Consiglio. Costituisce una sorta di filtro tra Consiglio e Commissione. Una volta esaminata anche dal competente comitato tecnico,il COREPER delibera sulla proposta: se vi è l'accordo unanime la proposta è inserita tra i punti A dell'ordine del giorno del Consiglio e approvata senza discussione,altrimenti le proposte sono inserite tra i punti B, accomnati da relazione COREPER e discussione preventiva del Consiglio).

L'art. 207 TCE, inserito dal Trattato di Amsterdam prevede che per assicurare maggiore unitarietà all'azione esterna dell'Unione è stata individuata la ura che potesse imperniare tale azione. Il Segretario generale del Consiglio è diventato Alto rappresentante per la PESC, mentre i compiti relativi al funzionamento amministrativo del Segretariato generale sono affidati ad un Vicesegretario generale. Le funzioni del Segretario generale sono definite dall'art. 26 TUE: assistenza Consiglio nelle decisioni rientranti nel campo PESC mediante la partecipazione alle decisioni politiche e conducendo eventualmente un dialogo politico con terzi. (La Costituzione fonda la ura dell'Alto rappresentante con quello del membro della Commissione responsabile delle relazioni esterne della Comunità e istituisce la carica di Ministro degli Esteri dell'Unione, art. I-28)

In base all'art.202 TCE il Consiglio ha le seguenti funzioni:

- coordinamento politiche economiche Stati membri: ora una funzione rientrante nel quadro della UEM (art. 99 TCE). L'art. prevede l'adozione da parte del Consiglio degli indirizzi di massima sui quali discute preventivamente il Consiglio europeo;

- potere di decisione: ha una portata vastissima e viene esercitato dal Consiglio adottando propri atti oppure partecipando alle procedure che portano all'adozione congiunta di atti insieme col Parlamento europeo;

- conferimento di competenze di esecuzione alla Commissione: consiste nel delegare alla Commissione l'adozione di atti normativi o amministrativi che danno esecuzione ad atti di primo grado del Consiglio.

4. La Commissione.

È un organo di individui, essendo composta da persone non legate da un vincolo di rappresentanza ad uno Stato membro.

Composizione (art. 213 TCE): 'la Commissione comprende un cittadino di ciascuno Stato membro'. Attualmente sono 27, compreso il Presidente e un numero imprecisato di vicepresidenti (artt. 214 e 217).

(Nel sistema attuale tutti gli Stati membri sono infatti posti su un piede di parità, a differenza del regime precedente, nel quale gli Stati maggiori avevano attribuiti due membri. La tendenza è un ulteriore riduzione dei membri, per mantenere l'efficienza dell'istituzione: il Protocollo sull'allargamento stabilisce che, a partire dal momento in cui l'Unione avrà 27 Stati membri, l'attuale art. 213 sarà sostituito da un nuovo testo. Se il Consiglio deciderà in tal senso alcuni Stati membri potrebbero restare privi di rappresentanza diretta nella Commissione per la durata del turno di rotazione. Anche il progetto approvato dalla Convenzione sul futuro dell'Europa sposava quest'ottica: l'art. 25 prevedeva una Commissione di soli 15 membri e sistema di rotazione, più dei commissari privi di diritto di voto. Proposta solo parzialmente accolta nel testo della Costituzione, cioè nell'art. I-26 che stabilisce un regime transitorio, che mantiene lo status quo, e un regime definitivo, nel quale il numero dei membri corrisponderà ai 2/3 degli Stati membri).

Requisiti membri della Commissione (art. 213 TCE): sono la professionalità e l'indipendenza. Anche gli Stati membri si impegnano a rispettare e non cercare di influenzare i membri della Commissione nell'esercizio del loro compiti. I doveri di indipendenza vanno tenuti presenti anche dopo la cessazione dal mandato (art. 213.3 , par. 2). La Corte di giustizia può, su istanza del Consiglio e della Commissione, pronunciare le dimissioni d'ufficio dei membri della Commissione in caso di violazione dei loro obblighi.

Mandato: i membri della Commissione durano in carica cinque anni (art. 214). Può terminare anticipatamente per: dimissioni individuali o collettive, pronuncia della Corte di giustizia e dimissione d'ufficio, approvazione della mozione di censura da parte del Parlamento (art. 201 TCE).

Procedura di nomina (art. 214 TCE): in passato dominata dagli Stati membri, con il Trattato di Nizza è stata ricondotta nell'ambito istituzionale. Essa distingue tra la posizione del Presidente della Commissione rispetto agli altri membri. Procedura:

- prima fase: designazione del solo Presidente della Commissione compiuta dal Consiglio riunito a livello di Capi di Stato o di Governo, con decisione assunta a maggioranza qualificata;

- seconda fase: approvazione di tale designazione da parte del Parlamento;

- terza fase: deliberazione del Consiglio (in composizione libera) a maggioranza qualificata presa di comune accordo con il Presidente designato con la quale adotta l'elenco delle altre persone che intende nominare membri della Commissione, redatto conformemente alle proposte presentate da ciascuno Stato membro.

- quarta fase: Presidente e membri designati sottoposti collettivamente ad un voto di approvazione da parte del Parlamento europeo (tuttavia il Parlamento procede ad audizioni separate per ciascuna persona proposta come membro; notevoli innovazioni previste dalla Costituzione circa la procedura)

Presidente della Commissione: ha un ruolo centrale. Posizione di primazia sottolineata (oltre con riferimento alla procedura di nomina) dall'art 217 che gli attribuisce il compito di definire (oltre agli orientamenti della Commissione) anche l'organizzazione interna della Commissione, per garantirne la coerenza, l'efficacia e la collegialità della sua azione. Ad egli spetta determinare le funzioni attribuite ai membri e da esercitare sotto la sua autorità. Inoltre dispone del potere di obbligare un membro a rassegnare le dimissioni, previa approvazione del collegio. Partecipa al Consiglio europeo.

Deliberazioni della Commissione (art. 219.2 TCE): vengono prese a maggioranza del numero dei suoi membri. L'attività della Commissione è suddivisa in varie Direzioni generali, per ognuna delle quali vi è un commissario responsabile (ampia delega di funzioni).

Compiti della Commissione (art. 211 TCE):

- custode della legalità comunitaria: vigila sull'applicazione delle disposizioni del presente trattato e delle disposizioni adottate dalle istituzioni in virtù del trattato stesso. Compito questo esercitato nei confronti degli Stati membri (strumento del ricorso per infrazione, artt. 226 e ss. TCE), nei confronti delle altre istituzioni (ricorsi d'annullamento o in carenza ai sensi degli artt. 230 e 232 TCE), nei confronti delle persone fisiche o giuridiche nella misura in cui ciò sia previsto dal TCE o da atti derivati;

- potere generale di raccomandazione: formula raccomandazioni o pareri in settori definiti dal presente trattato, quando questo lo preveda o quando la Commissione lo ritenga necessario;

- potere autonomo di decisione: (poche ipotesi previste dal TCE) dispone di un proprio potere di decisione e partecipa alla formazione degli atti del Consiglio e del Parlamento europeo alle condizioni previste dal presente trattato;

- competenza di esecuzione di atti del Consiglio (art. 202 TCE): esercita le competenze conferite dal Consiglio per l'attuazione delle norme da esso stabilite (art. 202.3: il Consiglio può sottoporre l'esercizio delle competenze d'esecuzione conferite alla Commissione a determinate modalità che devono rispondere ai principi e alle norme che il Consiglio avrà stabilito in via preliminare. Modalità ora disciplinate dalla decisione n. 1999/468 nota come decisione sulla comitologia).

5. La Corte di giustizia.

La Corte si articola al suo interno in più rami (nonostante l'art. 5 TUE e l'art. 4 TCE menzionino la Corte come un'unica istituzione) dotati di autonomia funzionale (piena) e amministrativa (parziale): Corte di giustizia (in senso proprio), Tribunale di primo grado e Camere giurisdizionali (art. 220.2).

[Art. I-29 della Costituzione distingue esplicitamente tra Corte-istituzione (denominata Corte di giustizia dell'Unione Europea: comprendente Corte di giustizia, Tribunale di primo grado e tribunali specializzati) e Corte-giurisdizione]

Gli organi della Corte di giustizia sono organi di individui, i cui componenti (pur dipendendo da una nomina politica) svolgono le loro funzioni in piena imparzialità e secondo coscienza.

Con decisione unanime della Corte i membri possono essere rimossi qualora vengano meno ai loro obblighi.

Fonti normative che disciplinano l'attività della Corte di giustizia (e i rami in parte):

- TCE (artt. da 220 a 245) e TUE (artt. 35 e 46);

- Protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia della Comunità europea, allegato al TCE e richiamato dall'art. 245 TCE (con cui condivide la natura giuridica);

- regolamento di procedura della Corte di giustizia: stabilito dalla Corte stessa,ma necessita però di approvazione a maggioranza qualificata del Consiglio (art. 223.6).

Composizione (art. 221.1): è composta da un giudice per Stato membro ed è inoltre assistita da otto avvocati generali (il numero può essere aumentato dal Consiglio, ex art. 222.1). Tra i giudici viene eletto, per tre anni, un Presidente, il cui mandato è rinnovabile (art. 223.3).

I giudici fanno parte del collegio giudicante, che emette le decisioni. Gli avvocati generali hanno invece una funzione ausiliaria, precisata dall'art. 222.2: presentare pubblicamente, con assoluta imparzialità e in piena indipendenza, conclusioni motivate sulle cause che, conformemente allo statuto della Corte di giustizia, richiedono il suo intervento (la Corte stessa potrà decidere di fare a meno di presentare conclusioni motivate quando ritenga che la causa non sollevi nuove questioni di diritto, ex art. 20.5 Statuto).

Le conclusioni contengono il parere dell'avvocato generale su come la Corte di giustizia, a suo giudizio, dovrebbe decidere la causa: esse non sono vincolanti. La Corte può discostarsene nella sentenza e senza nemmeno l'obbligo di spiegarne le ragioni. (Il carattere non vincolante delle Conclusioni dell'avvocato generale giustifica il rifiuto finora opposto dalla Corte alle richieste delle parti di avere la possibilità di replicare alle conclusioni stesse - v. sentenza Emer Sugar).

Nazionalità avvocati generali: la prassi vuole che vi siano sempre quattro avvocati generali aventi la nazionalità di ciascuno degli Stati membri maggiori (Francia, Germania, Italia e Regno Unito) mentre i posti rimanenti sono ricoperti a rotazione da persone degli altri Stati membri.

(Art. 223.1: stabilisce i requisiti di professionalità e di indipendenza di giudici e avvocati: essi sono scelti tra personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza e che riuniscono le condizioni richieste per l'esercizio, nei rispettivi paesi, delle più alte funzioni giurisdizionali, ovvero che siano giureconsulti di notoria competenza)

Nomina: sia i giudici che gli avvocati generali sono nominati di comune accordo dai Governi degli Stati membri (art. 223.1).

Mandato: dura sei anni ed è rinnovabile. Previsto un rinnovo parziale, ogni tre anni e che riguarda metà dei componenti della Corte.

La Corte opera nelle seguenti formazioni di giudizio (artt. 221 TCE e 16 Statuto):

- sezioni: composta da tre o cinque giudici (è la formazione ordinaria);

- grande sezione: formata da undici giudici, tra cui il Presidente e i presidenti delle sezioni a 5. Convocata quando lo richiede uno Stato membro o un'istituzione che è parte giudizio;

- seduta plenaria: ad essa partecipano tutti i giudici. Convocata in ipotesi particolari (rimozione Mediatore, membro della Commissione o della Corte dei conti) e ove la Corte reputi che un giudizio pendente dinanzi ad essa abbia un'importanza eccezionale.

(La procedura dinanzi alla Corte di giustizia è divisa in due fasi: una fase scritta, che può consistere nello scambio o nel deposito di memorie scritte. Una fase orale, che può essere esclusa,consistente in un'udienza con le parti e nella lettura o deposito delle conclusioni dell'avvocato generale. Successivamente vi è la riunione in camera di Consiglio per deliberare, infine la lettura della sentenza in pubblica udienza).

Funzioni della Corte di giustizia:

- natura giurisdizionale (sono le principali - art. 220 TCE): la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado assicurano il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del presente trattato;

- natura consultiva: esprime pareri, che hanno un valore parzialmente vincolante. Il loro contenuto condiziona il comportamento di istituzioni e Stati membri (ipotesi più importante è prevista dall'art. 300 TCE in materia di accordi internazionali della Comunità).

6. Il Tribunale di primo grado e le Camere giurisdizionali.

Fonti normative che disciplinano organizzazione e funzionamento del Tribunale di primo grado:

- TCE (artt. 224 e 225 in particolare);

- Statuto Corte di giustizia (titolo V: funzionamento e giudizi di imputazione dinanzi alla Corte di giustizia);

- regolamento di procedura: approvato dai membri del Tribunale in concerto con la Corte di giustizia e poi sottoposto all'approvazione del Consiglio che delibera a maggioranza qualificata (art. 225 TCE).

(In origine la Corte di giustizia era stata concepita come giudice di prima e ultima istanza ma la necessità di ricorso dinanzi alla Corte di giustizia si rese evidente per due ragioni: a) migliorare il sistema comunitario di tutela giurisdizionale b) alleviare l'onere di lavoro dalla Corte di giustizia e abbreviare così i tempi del giudizio dinanzi ad essa)

Rapporto istituzionale: Corte di giustizia e Tribunale coesistono all'interno della medesima istituzione. Alla Corte spettava tuttavia una posizione di primazia. Il testo previgente dell'art. 225 delineava per il Tribunale il ruolo di organo ausiliario della Corte. Con il Trattato di Nizza viene tuttavia ridimensionata questa posizione di dipendenza: il nuovo testo dell'art. 220 affida alla Corte e al Tribunale il compito di assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del presente trattato.

Rapporto giurisdizionale: il Tribunale è subordinato alla Corte, in quanto le sue decisioni sono soggette ad impugnazione dinanzi ad essa. La previsione del giudizio di primo grado dinanzi al Tribunale, con riserva di ricorso alla Corte, non introduce tuttavia nell'ordinamento comunitario il principio del doppio grado di giudizio: perché l'impugnazione dinanzi alla Corte (ricorso) non costituisce un giudizio d'appello, esso infatti può solo riguardare motivi di diritto (art. 225.2), ovvero mezzi relativi all'incompetenza del Tribunale, vizi di procedura recanti lesioni di interessi delle parti, nonché violazione del diritto comunitario. Pertanto il giudizio sul fatto si esaurisce dinanzi al Tribunale ed è perciò oggetto di un unico grado.

Termine di ricorso: due mesi a decorrere dalla notifica della decisione impugnata.

Composizione (art. 224. 1): il Tribunale di primo grado è composto di almeno un giudice per Stato membro e il numero dei giudici è stabilito dallo Statuto della Corte di giustizia (art. 48 Statuto: ne stabilisce 27, tuttavia vi è la possibilità, peraltro non ancora sfruttata, di nominarne ulteriori, superando il numero degli Stati membri).

Nomina: i giudici sono nominati di comune accordo dai Governi degli Stati membri (art. 224. 2).

Mandato: dura sei anni. Eletto anche un Presidente, in carica tre anni.

Il Tribunale non dispone attualmente di avvocati generali, tuttavia l'art. 224.1 stabilisce che lo Statuto possa prevedere che il Tribunale sia assistito da avvocati generali.

Requisiti di professionalità: analoghi ai membri della Corte (art. 224.2) ma il livello richiesto è meno elevato.

Formazioni di giudizio

- sezioni: composta da tre o cinque giudici (funzionamento ordinario);

- il regolamento di procedura disciplina i casi in cui il Tribunale si riunisce in seduta plenaria, in grande sezione o giudice unico.

Competenza di primo grado del Tribunale: la sua definizione risulta complessa (rilevanti e ripetute modifiche). Essa incontra due limiti:

a) azioni riservate alla competenza esclusiva e in grado unico della Corte;

b) Tribunale della funzione pubblica dell'UE (TFP) (ad esso spetta la competenza di primo grado sul contenzioso con il personale delle istituzioni e degli organi UE: in questo settore il Tribunale è giudice di secondo grado).

Occupandoci per ora soltanto della ripartizione di competenza tra Tribunale e Corte va da subito precisato che la competenza del Tribunale non copre tutte le azioni sottoposte al giudizio della Corte (alcune cause sono pertanto soggette al giudizio di unico grado della Corte). Per quanto riguarda la c.d. competenza diretta (in seguito alla modifica dell'art. 225 TCE e 51 Statuto), attualmente il Tribunale è competente in primo grado:

a) in generale per ricorsi proposti dalle persone fisiche o giuridiche contro le istituzioni (salvo settori di competenza della camera giurisdizionale);

b) per i ricorsi d'annullamento (art. 230) e per inazione (art. 232) proposti dagli Stati membri contro la Commissione (eccetto atti in materia di cooperazione rafforzata);

c) per i ricorsi d'annullamento proposti dagli Stati membri contro il Consiglio aventi ad oggetto: decisioni adottate ai sensi dell'art. 88.3 (aiuti di Stato alle imprese), atti adottati in forza di un regolamento relativo a misure di difesa commerciale (es. anti-dumping) ai sensi dell'art. 133, atti di esercizio da parte del Consiglio di competenze d'esecuzione ai sensi dell'art. 202.3 (art. 51.1 lett.a).

(Restano riservati alla competenza in unico grado della Corte di giustizia tutti gli altri ricorsi proposti da uno Stato membro: ricorsi contro il Parlamento o contro Parlamento e Consiglio, ricorsi per infrazione rivolti contro altri Stati membri, inoltre tutti i ricorsi proposti da un'istituzione contro uno Stato membro o contro un'altra istituzione)

L'art. 225 par. 3 introduce la possibilità di attribuire al Tribunale anche una competenza pregiudiziale ai sensi dell'art. 234. Lo Statuto tuttavia non prevede ancora alcuna materia nella quale sia stabilita tale competenza, ne consegue che attualmente queste norme non sono applicabili. (L'attribuzione di questa competenza pregiudiziale al Tribunale comporterebbe notevoli difficoltà: prolungamento della durata della fase pregiudiziale e perdita di autorità del giudice comunitario. V. le possibili soluzioni sul libro).

Camere giurisdizionali (art. 220.2): affiancate al Tribunale e incaricate di conoscere in primo grado talune categorie di ricorsi proposti in materia specifiche (art. 225 A). Le camere giurisdizionali sono una novità introdotta dal Trattato di Nizza. Il Consiglio, con delibera unanime, su proposta della Commissione o su richiesta della Corte (previa consultazione del Parlamento, della Corte e della Commissione) può creare un ulteriore articolazione giurisdizionale (appunto le camere giurisdizionali).

Le sentenze delle camere giurisdizionali sono impugnabili davanti al Tribunale di primo grado; la decisione istitutiva di ciascuna camera stabilisce se l'impugnazione è limitata ai soli motivi di diritto o anche a quelli di fatto; il riesame della decisione del Tribunale dinanzi alla Corte di giustizia è previsto solo in casi eccezionali: qualora sussista grave rischio per l'unità e la coerenza del diritto comunitario (art. 225.2 par. 2). In queste ipotesi si avrebbero pertanto tre livelli di giudizio.

In forza del potere conferitogli dall'art. 225 A il Consiglio ha istituito nel 2004 il Tribunale della funzione pubblica dell'UE (TFP): esso è competente in primo grado a pronunciarsi in merito alle controversie tra le Comunità e i loro agenti (artt. 236 e 152 del Tr. CEEA) comprese le controversie tra gli organi e il loro personale, per le quali la competenza è attribuita alla Corte di giustizia (art. 1 - c.d. contenzioso del personale).

(Il TFP è composto da sette giudici, con le stesse garanzie di indipendenza e di professionalità viste per gli altri giudici. Procedimento di nomina: decisione unanime del Consiglio previa consultazione di un comitato composto da ex giudici della Corte e del Tribunale di primo grado. Regime di impugnazione: a simile a quello per le decisioni del Tribunale; termine di due mesi dalla notifica della decisione, impugnazione limitata ex art. 11 Statuto ai motivi di diritto definiti in maniera analoga all'art. 58 Statuto.Riguardo alle decisioni del Tribunale che decidono sull'impugnazione di decisioni del TFP esse sono soggette a riesame da parte della Corte solo in casi eccezionali, ex art. 225.2 par. 2; la proposta di riesame può essere formulata solo dal primo avvocato generale entro un mese dalla decisione del Tribunale. La Corte decide se riesaminare o meno; se accoglie la proposta deve decidere sul riesame con procedura d'urgenza, se constata che la decisione riesaminata pregiudica l'unità/coerenza del diritto comunitario, rinvia la causa dinanzi al Tribunale che risulterà vincolato ai punti di diritto decisi della Corte salvo che la causa non possa essere decisa direttamente dalla Corte. La Corte in caso di rinvio ha la facoltà di indicare gli effetti della decisione del Tribunale da considerarsi definitivi nei riguardi delle parti in causa. Il riesame è pertanto dotato di un carattere straordinario).

7. La Corte dei conti e gli altri organi.

- Corte dei conti: organo di individui, composto (art. 247) da un cittadino di ciascuno Stato membro. I membri sono nominati dal Consiglio con delibera unanime, previa consultazione del Parlamento europeo. Il loro mandato dura sei anni. I requisiti sono analoghi a quelli dei giudici della Corte.

Funzioni (artt. 246 e 248): controllare la legittimità e la regolarità di entrate e spese ed accertare la sana gestione finanziaria. (Atti rilevanti: Dichiarazione presentata al Parlamento su affidabilità dei conti e legittimità operazioni, relazione annuale redatta alla chiusura dell'esercizio finanziario e trasmessa alle istituzioni).

- Altri organi che si inseriscono nel quadro istituzionale dell'Unione, con funzioni consultive o preparatorie, che meritano di essere segnalati sono:

Comitato economico e sociale: strumento di espressione degli interessi delle varie componenti di carattere economico e sociale della società civile organizzata. Conta attualmente 353 membri, nominati dal Consiglio a maggioranza qualificata e su proposta degli Stati membri. La composizione deve assicurare un'adeguata rappresentanza alle diverse categorie.

Comitato delle regioni: composto da membri rappresentativi delle collettività regionali (353), i quali devono essere titolari di un mandato elettorale nell'ambito di una comunità regionale o locale, oppure politicamente responsabili dinanzi ad un'assemblea eletta (art. 263). Nomina e composizione sono analoghi al Comitato economico e sociale, entrambi inoltre devono essere consultati dal Consiglio o dalla Commissione quando ciò sia previsto dal TCE (parere obbligatorio ma non vincolante) o quando tali istituzioni lo ritengano necessario.

- Vanno poi menzionati gli organi creati dal TUE nell'ambito dell'UEM:

Banca centrale europea (BCE): articolata in Comitato esecutivo (presidente, vicepresidente e 4 membri nominati dai governi degli Stati membri su raccomandazione del Consiglio) e Consiglio direttivo (membri Comitato esecutivo più i Governatori delle Banche centrali nazionali degli Stati membri).

Sistema Europeo Banche Centrali (SEBC): entrambi(BCE e SEBC) sono oggetto del Protocollo sullo Statuto del Sistema Europeo delle Banche Centrali e della Banca Centrale Europea, allegato al TCE (art. 34: potere regolamentare; art. 249: decisioni della BCE).

Banca Europea degli Investimenti (BEI): disciplinata dagli artt. 266 e 267 TCE e da apposito Protocollo allegato al TCE. La BEI è dotata di propria personalità giuridica distinta dalla comunità: ne sono membri gli Stati membri che ne sottoscrivono il capitale. Funzioni: facilitare il finanziamento di progetti indicati ex art. 267, finalizzati allo sviluppo del mercato comune.

- Agenzie indipendenti: create attraverso atti del Consiglio o, secondo i casi, del Parlamento e del Consiglio. La maggior parte sono state istituite attraverso regolamenti basati su disposizioni del TCE (Autorità europea di sicurezza alimentare e Ufficio di armonizzazione a livello di mercato interno), ma non mancano esempi di organi dello stesso tipo il cui atto istitutivo trova il proprio fondamento in norme del II o del III pilastro (Centro satellitare dell'Unione Europea, Ufficio europeo di polizia,l'Eurojust).