diritto

IL SISTEMA GIURIDICO DELLA PREVIDENZA SOCIALE

16. Sistema giuridico della previdenza sociale e rapporto giuridico previdenziale

La realizzazione della tutela previdenziale è compito dello stato.

L'erogazione delle prestazioni previdenziali è affidata ad enti detti appunto previdenziali, i quali reperiscano i mezzi necessari per la realizzazione del loro fine istituzionale dalla contribuzione obbligatoria posta a carico dei soggetti protetti.

I soggetti che intervengono nella realizzazione della tutela previdenziale sono:

- lo stato

- gli enti previdenziali

- i soggetti tenuti al amento dei contributi

- i soggetti protetti aventi diritto come tali alle prestazioni previdenziali.

La dottrina tradizionale definisce la posizione dei soggetti interessati alla realizzazione della tutela previdenza usando l'espressione di ' assicurato' ,' assicurante' e 'assicuratore' o a volte di ' lavoratore',' datore di lavoro' ed ' ente gestore delle assicurazioni sociali'.

Il fenomeno previdenziale e ricomprende anche la tutela dei liberi professionisti, degli artigiani, commercianti e degli imprenditori agricoli, dei lavoratori parasubordinati, dei familiari e che pure non sono lavoratori, delle casalinghe, nonché la tutela dei cittadini ultra sessantacinquenni che si trovino in disagiate condizioni economiche.

Il sistema giuridico della previdenza sociale deve essere inteso come l'insieme dei vari rapporti intercorrenti tra soggetti comunque partecipano alla realizzazione della tutela previdenziale e cioè: del rapporto intercorrente tra lo stato e l'istituto previdenziale, allo stato il beneficiario delle prestazioni previdenziali; nonché del rapporto intercorrente tra quest'ultimo e l'istituto previdenziale e di quello che intercorre tra l'istituto e l'obbligato al amento dei contributi previdenziali.

Il rapporto sul quale si cardine a tutto il sistema è quello intercorrente tra l'istituto i soggetti aventi diritto alle prestazioni previdenziali.

17. Il rapporto giuridico previdenziale secondo la dottrina tradizionale

Secondo la dottrina tradizionale il rapporto giuridico previdenziale avrebbe struttura analoga a quello derivante dal contratto di assicurazione privata. Esso sarebbe formato da rapporto intercorrente tra lavoratori e l'istituto assicuratore e da quello intercorrente tra quest'ultimo e datori di lavoro: rapporti avente ad oggetto le prestazioni e i contributi previdenziali.

In questa concezione restano esclusi i rapporti dei quali lo stato è parte.

Secondo la costituzione, la realizzazione della tutela previdenziale è compito dello stato (art.38, 4co cost). Ne deriva che i rapporti di cui quest'ultima parte si vengono a trovare con gli altri in un nesso particolarmente qualificante, non solo perché consentono di porre in evidenza il fine pubblico per il quale sono predisposti, ma anche perché la partecipazione dello stato è essenziale alla realizzazione della tutela previdenziale.

La dottrina tradizionale affermava che il rapporto giuridico previdenziale sarebbe rapporto complesso, ma unitario.

18. La relazione intercorrente tra prestazioni e contributi previdenziali

Per relazione di sinallagmaticità si deve intendere quella intercorrente tra le obbligazioni derivanti dai contratti detti a prestazioni corrispettive, nei quali le parti realizzare i propri interessi subordinandoli reciprocamente.

Sia obbligazione di versare contributi e quella di erogare prestazioni previdenziali sono imposto unicamente e immediatamente per la soddisfazione di un interesse pubblico. Esse non realizzano la composizione del conflitto d'interessi tre soggetti obbligati, ma sono destinato a soddisfare un interesse da questi diverso e ad essi superiore: quello pubblico.

I contributi previdenziali hanno natura di tributo e sono imposti per reperire i mezzi necessari al soddisfacimento dell'interesse a pubblico connesso alla realizzazione della tutela previdenziale.

19. Il principio dell'automaticità delle prestazioni

L'inesistenza di una corrispettività tra contributi e prestazioni previdenziali è confermata dal principio dell'automaticità delle prestazioni. Questo, introdotto in alcune forme di assicurazione sociale, è stato accolto da una disposizione di carattere generale la quale stabilisce che le prestazioni previdenziali siano dovute al prestatore di lavoro anche quando l'imprenditore non abbia versato regolarmente i contributi dovuti, salve le diverse disposizioni delle leggi speciali (art. 2116 cc).

Quel principio sta a significare che le prestazioni previdenziali non vengono erogate in funzione del versamento dei contributi previdenziali, a differenza di quanto avviene, nell'assicurazione privata, per le prestazioni dell'assicuratore e il premio (art,1901 cc).

Manca nelle c.d. assicurazioni sociali quella corrispettività che è caratteristica delle assicurazioni private.

Con l'evoluzione del sistema previdenziale, il principio dell'automaticità delle prestazioni ha attualmente trovato una porzione pressoché completa. Per lungo tempo il principio dell'automaticità delle prestazioni non aveva trovato attuazione.

Quel principio è ormai estesa anche alla tutela per la vecchiaia, invalidità e superstiti. Ciò perché la legge ha disposto che il requisito di contribuzione si debba intendere e verificata anche quando contributi non siano stati versati, ma risultino dovuti nel limite delle prescrizione e ha previsto che i periodi non coperti da contribuzione siano considerati utili anche ai fini della determinazione della misura delle pensioni.

Quando il principio dell'automaticità delle prestazioni trova attuazione ancora soltanto parziale, sussiste l'obbligo dell'ente previdenziale di impedire la decorrenza della prescrizione.

Il amento dei contributi previdenziali costituisce l'elemento della fattispecie, dal completamento della quale deriva come effetto giuridico il sorgere del diritto alle prestazioni previdenziali. Esso assume una funzione sostanzialmente diversa da quella del corrispettivo del premio dell'assicurazione privata.

20. Mutualità e solidarietà nel sistema giuridico della previdenza

La mutualità si realizza attraverso l'impegno assunto da più soggetti, in vista di un rischio comune e con lo scopo di eliminare, o quanto meno ridurre, determinate situazioni di bisogno e di dividere tra loro le conseguenze economicamente dannose derivanti dal verificarsi di un determinato evento che ha colpito uno di loro.

Quei soggetti che realizzano la reciproca subordinazione a dei loro interessi individuali alla soddisfazione dell'interesse comune.

La struttura mutualistica ma non appare idonea a realizzare il fine della previdenza sociale.

La struttura mutualistica caratterizza le prime realizzazioni della previdenza sociale, ma divenuta quest'ultimo infine proprio lo stato, ha subito profonde alterazioni.

I mezzi necessari alla realizzazione della tutela previdenziale sono ormai reperiti o attraverso il finanziamento pubblico, o mediante l'imposizione di contributi a soggetti che non hanno alcun interesse a quella realizzazione che si vengono a trovare con i soggetti protetti in relazioni anche sporadiche e occasionali.

L'onere della tutela previdenziale è sostenuto anche da soggetti che di quella tutela beneficiano. Anche in questi casi è non sussistono le caratteristiche proprie della mutualità e manca soprattutto la reciprocità tra i soggetti esposti al rischio.

Nelle varie forme di previdenza sociale hanno è prevalso ormai la tendenza verso l'adduzione del sistema finanziario detto della ripartizione. Tale sistema ha sostituito quello della capitalizzazione per il quale la contribuzione in essere proporzionale all'onere finanziario derivante dall'uno degli eventi che si sarebbero verificati futuro, stimato secondo il calcolo della probabilità.

Manca quel identità fra soggetti esposti al rischio e coloro tra i quali sono ripartite le conseguenze del verificarsi di quest'ultimo che caratterizza la struttura mutualistica e si ha solo la subordinazione dell'interesse di quanti producono alla soddisfazione dell'interesse pubblico a che venga realizzata la tutela previdenziale di quei lavoratori che si trovino in determinate situazioni di bisogno.

21. Il sistema giuridico della previdenza sociale come espressione della solidarietà nazionale

Nel sistema della previdenza sociale trova attuazione un principio diverso più vasto che non quello mutualistico. Attraverso quel sistema si realizza la solidarietà di quanti sono in grado di lavorare e di quanti dall'altrui lavoro traggono utilità.

Questa solidarietà non può essere espressa da una struttura mutualistica.

La solidarietà realizzata con la previdenza sociale è solidarietà tra chi lavora e chi, non potendo più o non avendo potuto lavorare, si trova in condizione di bisogno; tra chi produce e chi ha contribuito con il suo lavoro a quella di produzione. Tale solidarietà è concentrata e attuata dallo stato. Questi garantisce l'attuazione della solidarietà nazionale attraverso la realizzazione della tutela previdenziale anche con diretti interventi finanziari.

La solidarietà che trova espressione del sistema giuridico previdenziale rappresenta una specie di quella segreta che lo stato realizza ogni volta che opera una redistribuzione del reddito.

L'obbligo contributivo è imposto al fine di attuare la solidarietà di tutta la collettività organizzata (art. 2 cost).

Le prestazioni previdenziali sono determinate sulla base di scelte politiche che tengono conto non solo non tanto della contribuzione versata, ma anche e sempre più intensamente dall'effettivo bisogno del soggetto protetto.

Dall'onere della metà del contributo previdenziale imposto al lavoratore ( art. 2115 cc), si è passati, da un periodo in cui, nell'immenso dopoguerra, si era avuto l'esonero completo, a una contribuzione di gran lunga inferiore rispetto a quella posta a carico del datore di lavoro, adeguando così alla realtà economica e sociale la misura del contributo di chi lavora alla realizzazione della solidarietà nazionale.

22. La previdenza sociale come pubblico servizio

È da considerare l'organizzazione degli enti pubblici previdenziali solo in relazione al fine per il quale essa predisposta e cioè per l'erogazione delle prestazioni previdenziali.

L'attività degli enti previdenziali è qualificata come un servizio pubblico.

L'attività degli enti previdenziali è diretta alla realizzazione di interessi che, oltre a essere pubblici, sono individuali.

Le prestazioni previdenziali trovano il loro scopo essenzialmente nell'interesse pubblico alla loro erogazione, indipendentemente da ogni interesse patrimoniale degli enti previdenziali e della economicità o meno del servizio.

23. Lo stato nel sistema giuridico della previdenza sociale

Lo stato non interviene direttamente, ma attraverso gli enti previdenziali.

L'art. 38 cost. disegnatore per quanto riguarda le forme di tutela già realizzate, nel senso che dovrebbe ritenersi in contrasto con la costituzione ogni provvedimento legislativo che preveda l'abolizione di ogni forma dell'attuale tutela previdenziale.

Ne deriva che rapporto intercorrente tra lo stato e gli enti previdenziali in tenuti ad erogare quelle prestazioni si trova, al pari di quelle in cui si realizza il finanziamento, in una relazione di strumentalità rispetto al rapporto giuridico previdenziale, in quanto costituisce un mezzo al fine della realizzazione della tutela previdenziale.

24. Gli enti previdenziali come enti strumentali

L'attività di ente pubblico può essere soltanto rilevante per lo stato; ente pubblico può svolgere una sua propria attività e nel contempo deve curare un fine statuale; inoltre può essere titolare di un munus che è esclusivamente statuale e perciò la sua attività è posta per intero al servizio dello stato.

Quando sussiste soltanto una connessione e non una coincidenza fra gli interessi dello stato e quelli dell'ente pubblico, quest'ultimo gode di una certa autonomia. Diversamente accade per gli enti strumentali, i quali sono necessariamente vincolati al perseguimento dell'interesse pubblico statuale in vista del quale sono stati istituiti.

Per gli enti previdenziali stato lo provvede non solo di istituirli, ma determina altresì l'ordinamento, ne prevede e ne nomina agli organi, stabilisce l'indirizzo politico- amministrativo della loro attività.

Lo stato, si affida agli enti previdenziali il perseguimento di fini che non sono suoi, provvede anche alla reperimento dei mezzi che sono necessari al loro raggiungimento. Ciò avviene, nel regime attuale due modi:

- contribuendo direttamente al loro finanziamento;

- imponendo l'obbligo di contribuire ad alcuni soggetti.

Il carattere della strumentalità non manca neanche per gli enti previdenziali privatizzati (d.lgs. 30 giugno 1994, n. 509 ).

La facoltà riconosciuta dalla legge ad alcuni enti pubblici previdenziali di trasformarsi in associazioni o fondazioni è prevalentemente funzione della privatizzazione della attività di gestione delle loro risorse.

Sia pure nella nuova veste di enti privati esercenti pubbliche funzioni, gli enti previdenziali 'privatizzati' devono soddisfare, oltre all'interesse individuale degli associati, anche il fine pubblico della tutela previdenziale secondo l'art. 38 cost.

25. L'intervento dello stato al finanziamento degli enti previdenziali

L'intervento finanziario dello stato alla gestione degli enti previdenziali ha raggiunto attualmente una intensità notevole, ma corrisponde anche a scopi sostanzialmente diversi.

Lo stato, non si limita più a favorire, stimolare e incoraggiare l'attività ai soggetti interessati, ma in attuazione dell'art. 3, 2 comma e dell'art. 38, 4 comma cost., interviene per rendere effettivo il diritto dei soggetti protetti alle prestazioni previdenziali.

L'intervento finanze dello stato è stato determinato dalla necessità di provvedere ad esigenze contingenti.

Successivamente, con l'intervento è stato previsto per la realizzazione della tutela previdenziale dei lavoratori autonomi.

Per i lavoratori subordinati, invece, l'intervento finanze dello stato consente di realizzare un miglioramento della tutela o per coprire il deficit degli istituti previdenziali.

Qualunque sia la natura giuridica del contributo previdenziale imposte singoli, il contributo dello stato non può assumere la stessa qualificazione. Se si tratta di tributi, lo stato non a tributi.

Il contributo finanziario dello stato non può trovare il suo fondamento nella conseguenza che nelle riva e cioè nel minor onere che esso incontra nella realizzazione dell'assistenza sociale.

Dovrebbe ritenersi l'intervento finanze dello stato alla realizzazione della tutela previdenziale avvenga in esecuzione di un preciso dovere imposto dalla costituzione. Lo stato è tenuto a realizzare quella tutela intervenendo direttamente e a finanziare gli enti previdenziali.

Tant'è che tali enti non solo sono finanziati, ma sono anche stati ammessi al c.d. ' tiraggio di tesoreria' onde lo stato soddisfa direttamente anche alle loro esigenze di cassa mentre sono tenuti a versare alla tesoreria dello stato le somme riscosse a titolo di contributi previdenziali.

Il finanziamento dello stato rappresenta una manifestazione della solidarietà di tutta la collettività verso chi si trova in condizione di bisogno.

26. La gestione degli interventi assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali

L'esigenza di consentire all'INPS il recupero degli importi di contributi dei quali era creditore per legge nei confronti dello stato è che questi non aveva versato,aveva indotto alla istituzione, nell'ambito dell'istituto, di una gestione autonoma denominata fondo sociale ( legge n. 903 del 1965).

A detta gestione era stata la prima attribuita la competenza ad irrogare la quota parte di ciascuna mensilità di persone; successivamente viene attribuito al fondo anche il compito di erogare la pensione sociale ai cittadini ultra sessantacinquenni in disagiate condizioni economiche, attualmente nominato ' assegno sociale'.

Quella gestione consentì l'avvio di una importante forma di solidarietà.

L'art. 40 della legge n. 88 del 1989 ha soppresso, a decorrere dal 1° gennaio 1989, il fondo sociale e lo ha istituito, sempre nell'ambito dell'INPS, la gestione degli interventi assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali.

A questa gestione fanno carico non solo le erogazioni delle prestazioni già affidate al soppresso fondo sociale, ma anche l'integrazione dell'assegno ordinario di invalidità, gli oneri derivanti dalle agevolazioni contributive disposte per legge e quelli dei trattamenti di integrazione salariale straordinaria e dei trattamenti speciali di disoccupazione;gli oneri derivanti dai pensionamenti anticipati, le pensioni delle gestioni dei coltivatori diretti, mezzadri e coloni avente decorrenza anteriore al 1° gennaio 1989.

La gestione è finanziata dallo stato attraverso il trasferimento delle somme stanziate dalle leggi finanziarie.

Quella gestione, unitamente a quella del servizio sanitario sociale e quella del servizio integrato di interventi e servizi sociali appare significativa della realizzazione dell'idea di sicurezza sociale.

L'onere del finanziamento delle misure a favore dei lavoratori stranieri è accollato al fondo nazionale per le politiche migratorie.

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