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Il Parlamento
Il Parlamento Repubblicano si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Le ragioni che hanno spinto i costituenti ad adottare un modello di biCameralismo sono riconoscibili non solo al peso della tradizione prefascista e la diffidenza verso formule che richiamassero troppo da vicino le istituzioni corporative del regime, ma anche l'incertezza sui successivi sviluppi delle vicende politiche italiane e sugli equilibri che si sarebbero stabiliti tra le diverse forze destinate a confrontarsi nel nuovo Parlamento Repubblicano. Le uniche differenze fra le due camere attengono al numero dei membri: 630 sono i deputati e 315 i Senatori, oltre ai Senatori a vita.
I regolamenti parlamentari come fonti integrative - attuative del dettato costituzionale
Secondo quanto disposto dall'articolo 64 della costituzione, 'ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta'. I regolamenti parlamentari non hanno un contenuto meramente organizzatorio, ma toccano nel vivo il rapporto tra le forze politiche rappresentate in Parlamento. Tra le modifiche regolamentari più recenti, troviamo l'abolizione, salvo che in pochi casi, del voto segreto (allo scopo di evitare il fenomeno dei cosiddetti 'franchi tiratori', di coloro cioè che, approfittando della segretezza, votano in senso difforme dalla linea decisa del gruppo parlamentare di appartenenza); l'arricchimento dei poteri del Governo in Parlamento. L'approvazione del programma (relativo ad un periodo da due a tre mesi) e del calendario (di durata trisettimanale) spetta sempre alla conferenza dei capigruppo, non più all'unanimità, bensì col consenso dei presidenti dei gruppi, la cui consistenza sia complessivamente pari ad almeno tre quarti dei componenti della Camera. In caso di mancato raggiungimento della maggioranza richiesta, il programma il calendario sono predisposti dal Presidente dell'assemblea, sempre nel rispetto delle riserve di tempo disposte a favore dei gruppi di opposizione. La riforma regolamentare si occupa di rilevanti profili della decisione legislativa attinenti al miglioramento della qualità della legge (di cui è chiamato ad occuparsi un apposito comitato per la legislazione, a composizione paritaria tra rappresentanti della maggioranza e dell'opposizione). Nel febbraio 1999 anche il Senato ha proceduto a una riforma regolamentare che punta a risolvere in modo equilibrato il rapporto tra esigenze della maggioranza e esigenze delle opposizioni, cominciando a preurare uno statuto delle opposizioni. I regolamenti parlamentari sono stati tradizionalmente ritenuti sottratti ogni forma di controllo esterno. La natura della 'riserva di regolamento' disposta dall'articolo 64 della costituzione è da intendersi come esclusiva, non solo nel senso di escludere ogni altra fonte normativa dalla disciplina della materia, ma anche nel senso di escludere ogni altra forma di controllo diverso da quello che le stesse camere possono esercitare sui propri regolamenti.
L'organizzazione interna delle Camere: Presidente e Ufficio di presidenza
I primi compiti a cui sono chiamate le due camere sono l'elezione tra i propri membri del Presidente e dei componenti dell'ufficio di presidenza. L'elezione del Presidente avviene a voto segreto ed è richiesta, nei primi due scrutini, una maggioranza qualificata (due terzi dei componenti per la Camera e la maggioranza assoluta al Senato, passando poi per la maggioranza assoluta la Camera e la maggioranza semplice al Senato). Le principali funzioni del Presidente sono la programmazione dei lavori parlamentari e la definizione del relativo calendario, dirigere la discussione e garantire il rispetto del regolamento, assicurare il mantenimento dell'ordine all'interno della Camera, applicare le sanzioni previste dalle norme regolamentari nei confronti dei parlamentari che abbiano commesso infrazioni disciplinari. Il Presidente è coadiuvato dall'ufficio di presidenza, anch'esso eletto dall'assemblea tra i suoi membri.
I gruppi parlamentari
I gruppi parlamentari rappresentano la proiezione dei partiti o movimenti politici all'interno delle camere. La soglia minima di rappresentanza affinché si possa dar vita un gruppo è 20 deputati e 10 Senatori. Tuttavia l'ufficio di presidenza può autorizzare la costituzione di gruppi più ristretti. L'adesione a un gruppo è obbligatoria e non facoltativa, tant'è che coloro che non manifestano nessuna scelta entrano a far parte di un unico gruppo misto. All'interno del gruppo vengono definite le linee di condotta da tenere nel corso delle discussioni che si tengono in Parlamento. Ha assunto negli ultimi tempi una consistenza particolarmente rilevante il fenomeno del passaggio di parlamentari da un gruppo a un altro. In certi casi si è trattato della conseguenza della nascita di nuovi gruppi, in altri si è trattato di scelte individuali di singoli parlamentari.
Le giunte
Le camere si articolano, al loro interno, in alcune strutture permanenti più ristrette, composte in proporzione alla consistenza dei diversi gruppi parlamentari: le giunte e le commissioni. Le giunte prendono nome in base alle funzioni che sono state loro deferite: la giunta per il regolamento (per proporre modifiche regolamentari), la giunta delle elezioni (controlla la regolarità delle operazioni elettorali), la giunta per le autorizzazioni a procedere (esamina le richieste di sottoposizione a misura limitativa delle libertà personali dei membri del Parlamento) alla Camera; per il Senato troviamo la giunta per il regolamento, la giunta delle elezioni, delle immunità parlamentari.
Le commissioni parlamentari
Le commissioni parlamentari sono articolazioni interne stabili delle due camere. Oltre le commissioni permanenti, esistono commissioni temporanee, che vengono costituite per lo svolgimento di compiti specifici e durano in carica solo per il tempo necessario tra l'adempimento. Le commissioni permanenti hanno invece la stessa durata della Camera. Esistono le commissioni monoCamerali e le commissioni biCamerali, composta da un ugual numero di deputati e Senatori, che svolgono funzioni di vigilanza di indirizzo, di vigilanza e controllo e consultive.
Gli apparati burocratici delle Camere
Alla burocrazia parlamentare sono stati attribuiti compiti sempre più rilevanti; la natura di questi compiti richiede non solo una notevole preparazione culturale, ma anche doti indispensabili di equilibrio e imparzialità. Organo di raccordo tra la componente politica e la componente burocratica della Camera è il segretario generale, il quale viene nominato dall'ufficio di presidenza, su proposta del Presidente, e dura in carica, di norma, fino al raggiungimento dell'età pensionabile. Camera e Senato si avvalgono di due apparati burocratici, completamente distinti l'uno dall'altro.
L'autonomia finanziaria e contabile delle Camere; l'immunità della sede; la giustizia domestica
Le due camere del Parlamento godono di un'autonomia finanziaria e contabile, nel senso che decidono autonomamente l'ammontare delle risorse necessarie allo svolgimento delle loro funzioni. Alla tradizione statutaria si ricollega anche la cosiddetta immunità della sede, che consiste nella riserva alle camere del potere di decidere chi ammettere e chi non ammettere all'interno degli edifici in cui si svolgono le attività parlamentari. Le controversie relative allo stato giuridico ed economico dei dipendenti delle camere sono sottratte al giudice comune e sono invece riservate a organi interni alle stesse. Si tratta della cosiddetta giustizia domestica (o autodichia).
Lo "status" di membro del Parlamento
Le garanzie che secondo l'articolo 68 della costituzione devono essere attribuite ai parlamentari sono il principio dell'insindacabilità dei voti dati e delle opinioni espresse dai parlamentari nell'esercizio delle loro funzioni, che tuttavia non copre la responsabilità politica del parlamentare nei confronti del proprio gruppo; nel nuovo testo dell'articolo 68 se il principio dell'improcedibilità contro il parlamentare, senza la previa autorizzazione a procedere. L'articolo 69 garantisce ai parlamentari un'indennità, il cui importo è stabilito da apposita legge; è assicurato un trattamento previdenziale, secondo le norme dettate da uno specifico regolamento interno. I parlamentari sono tenuti a fornire all'ufficio di presidenza della Camera di appartenenza ogni informazione relativa alla loro situazione patrimoniale, compresa la denuncia dei redditi, nonché una dichiarazione circa le spese sostenute per la propria camna elettorale. La perdita dello 'status' di membro del Parlamento può avvenire o per decisione dell'assemblea o per dimissioni, che vengono inizialmente respinte dall'assemblea e successivamente accolte se riproposte.
I principi che guidano il funzionamento delle Camere
La durata in carica delle camere è oggi per entrambi i rami del Parlamento di cinque anni. Nel periodo di tempo necessario all'insediamento delle nuove camere, a quelle scadute vengono prorogati i propri poteri, ma non possono tuttavia eleggere il Presidente della Repubblica a partire dai tre mesi che precedono il loro scioglimento. Anche le commissioni parlamentari permanenti rimangono attive per l'esercizio delle funzioni referenti consultive, ma non decisionali. La fine della legislatura provoca la decadenza di tutti i disegni di legge all'esame del Parlamento. L'avvio della legislatura si ha con lo svolgimento della prima riunione del Parlamento fissata dal Presidente della Repubblica entro venti giorni dall'elezione. Per la validità delle sedute, l'articolo 64.3 della costituzione fissa il numero legale nella metà più uno degli appartenenti all'organo, che si presume esistente salvo verifica. Le modalità attraverso le quali il voto si esprime possono essere diretti a tutelare l'anonimato del votante (voto segreto) ovvero a evidenziare di fronte agli elettori il collegamento tra votante e voto espresso (voto palese). L'unica ipotesi di obbligo di voto segreto è per la votazione su persone. Le sedute dell'assemblea devono essere di regola pubbliche.
LE FUNZIONI. La funzione legislativa: in generale
La legge è un elemento fondamentale del sistema normativo, ma incontra limiti sia di ordine procedimentale, che di ordine contenutistico. I primi impongono alla legge di rispettare le disposizioni costituzionali, mentre i secondi presentano un profilo negativo che esclude che la legge ordinaria possa derogare alle norme costituzionali, e uno positivo che obbliga la legge ordinaria a disciplinare certe materie secondo precise indicazioni contenute nella costituzione. La costituzione impone che le leggi che disciplinano particolari settori possono essere adottate solo mediante procedimenti aggravati, come le leggi rinforzate. Qualora il Parlamento intenda procedere ad una amnistia (provvedimento legislativo di carattere generale con cui lo stato rinuncia all'applicazione della pena) o ad un indulto (provvedimento generale di clemenza con il quale lo stato condona la pena principale a persone già condannate) si richiede un l'altissimo consenso parlamentare (pari ai due terzi dei voti dei deputati e dei Senatori). Per le norme internazionali, la costituzione opera una distinzione tra quelle di tipo consuetudinario (per cui la costituzione stabilisce un meccanismo di adattamento automatico del diritto interno), cui alcuni assimilano i principi uniformemente seguiti dagli stati, e quelle, assai più numerose, pattizie (che per entrare in vigore necessitano di un apposito intervento del legislatore nazionale), nascenti cioè da un apposito accordo internazionale tra due o più stati.
Il procedimento legislativo
Le fasi attraverso le quali si svolge il procedimento che porta all'entrata in vigore di una legge sono:
la fase dell'iniziativa, che consiste nell'esercizio di poter sottoporre progetti di legge al Parlamento, e possono essere i disegni di legge del Governo, una proposta di legge del Parlamento, un'iniziativa legislativa da parte di 50.000 lettori, l'iniziativa legislativa dei consigli regionali, si iniziativa legislativa del consiglio nazionale dell'economia del lavoro, l'iniziativa legislativa dei comuni;
la seconda fase si svolge all'interno del Parlamento e attiene all'esame, alla discussione e alla votazione della proposta di legge, in cui si può adottare una procedura normale (con l'esame della proposta di legge da parte della commissione permanente competente per materia, l'approvazione di un testo, la discussione dell'assemblea per un periodo complessivo di 4 mesi alla Camera e 2 mesi al Senato, che possono essere dimezzati nel caso di procedura normale abbreviata) oppure una procedura speciale (che affida alla commissione competente il vero e proprio potere di approvazione, passando dall'assemblea solo per il voto sui singoli articoli). Quando la proposta di legge ha superato tutte le fasi presso una Camera, viene trasmessa all'altra, la quale procede al suo esame, discussione e approvazione secondo le procedure che essa stessa intenderà adottare. Se la seconda Camera approva la legge nello stesso testo approvato dalla prima, la legge è trasmessa al Presidente della Repubblica per la promulgazione. Se viceversa la seconda Camera apporta delle modifiche al testo, la proposta torna la prima Camera e questo passaggio (la cosiddetta navette) continua fino a quando entrambe le camere non approvano lo stesso testo;
la terza e ultima fase riguarda la promulgazione e la pubblicazione. La promulgazione deve avvenire entro trenta giorni dall'approvazione parlamentare e spetta al Presidente della Repubblica. Subito dopo la promulgazione la legge deve essere pubblicata. Il guardasigilli (facente parte del ministero della giustizia) pone il sigillo alla legge e provvede alla sua pubblicazione nella gazzetta ufficiale. La 'vacatio legis', ovvero il periodo tra la pubblicazione e l'entrata in vigore della legge, è in genere di quindici giorni.
La legge come atto di indirizzo - controllo
La legge può rappresentare uno strumento di indirizzo-controllo del Parlamento nei confronti del Governo. Una prima ipotesi di questo tipo si verifica con la legge di approvazione del bilancio preventivo, un documento contabile nel quale vengono rappresentate le entrate e le uscite che, nell'anno finanziario successivo, lo Stato prevede rispettivamente di incassare e di spendere, sulla base della legislazione vigente. Viene predisposto dal ministro del Tesoro e approvato dal Consiglio dei Ministri e presentato alle camere per l'approvazione, che deve avvenire, con legge, entro il 31 dicembre di ogni anno. Questa materia è stato oggetto di importanti riforme, il cui scopo è stato quello di dare al bilancio dello Stato una maggiore flessibilità: gli atti essenziali attraverso i quali il Governo formula la manovra di bilancio e che sono sottoposte all'approvazione parlamentare sono il bilancio annuale (presentato entro il 30 giugno con la programmazione economico-finanziaria annuale), il bilancio pluriennale (di durata non inferiore ai tre anni, nel quale si operano le previsioni, sia di entrate che di uscite, su un periodo più lungo) e la legge finanziaria (che consente di apportare alla legislazione di entrate e di spesa vigente quelle correzioni ritenute necessarie al perseguimento degli obiettivi di politica economica del Governo, che fissa inoltre il limite massimo dell'indebitamento pubblico). Il ruolo del Parlamento investe anche il bilancio consuntivo che ogni anno il Governo è tenuto a presentare alle camere, anch'esso approvato con legge. La stessa natura di atto di indirizzo-controllo nei confronti del Governo si riscontra nella legge di autorizzazione alla ratifica (atto ufficiale che convalida a tutti gli effetti un trattato internazionale) dei trattati internazionali. L'ordine di esecuzione è un atto che ha un preciso contenuto normativo: esso consente che si verifichino sul piano dell'ordinamento giuridico interno tutte le modificazioni conseguenti al dispiegarsi degli effetti delle disposizioni contenute nel trattato.
La funzione di revisione costituzionale
La costituzione attribuisce Parlamento la funzione di revisione costituzionale, un procedimento la cui specialità attiene non solo il tipo di legge che ne rappresenta il risultato finale, ma anche le regole che ne scandiscono le varie fasi, le quali risultano molto diverse da quelle su cui si basa il procedimento che porta all'approvazione di una legge ordinaria. Il procedimento si compone di due fasi: una necessaria, che si svolge in sede parlamentare, e una eventuale, che vede il coinvolgimento del corpo elettorale. Nel corso della prima fase, l'articolo 138 impone una doppia deliberazione da parte di ciascuna Camera a distanza non minore di tre mesi l'una dall'altra. Nella seconda deliberazione è richiesta la maggioranza assoluta. Qualora la maggioranza sia più elevata, il procedimento si arresta a questa prima fase e la legge costituzionale o di revisione costituzionale viene trasmessa al Presidente della Repubblica perché provveda alla sua promulgazione. Nell'ipotesi in cui, anche in un solo ramo del Parlamento, non venga raggiunta la maggioranza dei due terzi (ma solo quel assoluta), il testo legislativo può essere sottoposto a referendum. L'articolo 139 stabilisce che non può essere modificata, in alcuna maniera, la forma Repubblicana dello Stato, insieme ai cosiddetti 'principi inviolabili'.
La funzione di indirizzo e controllo sul Governo e sulla Pubblica Amministrazione
La funzione di indirizzo-controllo nei confronti dell'attività del Governo e, più in generale, della pubblica amministrazione che le camere hanno a disposizione ha il suo fondamento nell'elemento cardine della forma di Governo parlamentare e cioè nel rapporto di fiducia che lega Governo e Parlamento.
Mozione di fiducia. L'articolo 94 stabilisce che il Governo, una volta nominato dal Presidente della Repubblica, deve presentarsi in Parlamento per ottenere da ciascuna Camera la fiducia, la quale viene concessa mediante votazione per appello nominale. La motivazione della mozione di fiducia impegna il Governo a perseguire l'indirizzo politico che in essa trova espressione.
Interrogazioni, interpellanze. Le interrogazioni chiamano in causa il Governo per avere notizie circa un fatto determinato e circa la posizione che esso intende assumere al riguardo. L'interpellanza è diretta ad acquisire informazioni, più che su singoli fatti, sulle ragioni che hanno indotto il Governo ad assumere determinate posizioni in ordine a problemi di carattere generale o sull'atteggiamento che esso ha in animo di assumere. Le interrogazioni devono essere poste per iscritto e possono avere risposta scritta o orale; le interpellanze vengono presentate in forma scritta ma devono essere discusse in assemblea, proprio per la maggiore rilevanza che rivestono sotto il profilo politico.
Inchieste. Si tratta di indagini condotte da commissioni parlamentari appositamente costituite per raccogliere elementi conoscitivi su aspetti particolarmente allarmanti della vita sociale. Le commissioni sono di norma composte da rappresentanti di tutti i gruppi parlamentari in proporzione alla loro consistenza e sono presiedute da un esponente della minoranza che goda della stima e del rispetto dell'intero arco parlamentare.
Mozioni, risoluzioni e ordini del giorno. Si tratta di strumenti più direttamente espressivi della funzione di indirizzo del Parlamento nei confronti del Governo. La mozione rappresenta il mezzo mediante il quale provocare una discussione o un voto dell'assemblea sullo specifico problema; una volta approvata, la mozione vincola politicamente l'operato del Governo, il quale può porre sulla medesima la questione di fiducia. La risoluzione può essere presentata sia in assemblea che in commissione e contiene l'esposizione del problema oggetto di discussione e una direttiva di comportamento rivolta al Governo. L'ordine del giorno si lega strettamente al procedimento di approvazione di una legge o di una mozione; anche il singolo parlamentare può richiedere che venga messo in votazione l'ordine del giorno.
Mozione di sfiducia. Con questa si pone fine al rapporto fiduciario tra il Governo e la sua maggioranza parlamentare e obbliga il Governo alle dimissioni; deve essere presentata da almeno un decimo dei membri della Camera e deve essere motivata e votata per appello nominale. Il Governo ha a sua volta disposizione uno strumento per costringere la maggioranza parlamentare sostenere le sue iniziative, ovvero la cosiddetta 'questione di fiducia'.
Il Parlamento in seduta comune
Per l'esercizio di determinate funzioni, la costituzione prevede che le camere si riuniscano in seduta congiunta, dando così vita al cosiddetto 'Parlamento in seduta comune' esse presieduto dal Presidente della Camera dei deputati e si riunisce perso la sede della Camera. Le funzioni che esercita sono: l'elezione del Presidente della Repubblica, l'elezione di cinque giudici della corte costituzionale, l'elezione di 10 membri del consiglio superiore della magistratura, la nomina dei giudici aggregati alla corte costituzionale in sede penale, la messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica.
I RAPPORTI CON LE ALTRE ISTITUZIONI. I rapporti tra Parlamento e istituzioni comunitarie
Le norme comunitarie devono intendersi come 'direttamente applicabili' e gli ordinamenti degli stati membri, nel senso che esse non necessitano di alcun intervento 'attuativo' dei legislatori nazionali. L'intervento 'attuativo' del Parlamento rimane necessario con riferimento a norme comunitarie che non siano direttamente applicabili (come in genere avviene nel caso delle direttive, ma, a volte, anche dei regolamenti): in questo caso si tratta di un intervento obbligato e non discrezionale. La legge comunitaria è una legge a cadenza annuale, con la quale il Parlamento provvede non solo alle modifiche dell'ordinamento interno imposta dalla normativa comunitaria e che richiedono il ricorso allo strumento legislativo, ma anche a fissare il quadro normativo di riferimento per tutti i soggetti coinvolti nel processo di attuazione delle norme comunitarie, come il Governo e le regioni. L'esigenza di una più avvertita partecipazione dei parlamenti nazionali alla definizione delle politiche comunitarie ha prodotto lo sviluppo di una serie di contatti tra le assemblee elettive dei vari stati membri. Tra questi, di particolare rilievo quelli che si sono formalizzati nelle Assise dei Parlamenti europei (cui partecipano delegazioni dei vari organi parlamentari). Sempre a questo riguardo e poi da segnalare la nascita della COSAC (conferenza degli organi parlamentari specializzati in affari comunitari), quale organo di raccordo tra i parlamenti degli stati membri dell'Unione Europea e il Parlamento europeo.
I rapporti tra Parlamento e Corte costituzionale
La corte costituzionale ha il potere di dichiarare l'incostituzionalità di una legge, con la conseguenza di produrre così una lacuna nell'ordinamento. Colmare queste lacune è compito del Parlamento. L'articolo 136 della costituzione prevede che le pronuncia di incostituzionalità della corte vengano comunicate alle camere perché provvedano alle eventuali iniziative legislative. Le sentenze della corte vengono trasmesse all'esame della commissione competente per materia; una volta effettuato tale esame, la commissione esprime un parere in merito all'esigenza di procedere a determinate iniziative legislative e indica le linee che devono essere tenute presenti nell'impostazione di tali iniziative.
I rapporti tra Parlamento e Regioni
In relazione ai rapporti tra le regioni ed il Parlamento, l'unico istituto specifico previsto dalla costituzione per costruire tale rapporto è costituito dalla commissione biCamerale per le questioni regionali, che ha il compito di esprimere un parere in ordine allo scioglimento dei consigli regionali da parte degli organi statali. I cosiddetti voti delle regioni, diretti a richiedere determinati provvedimenti o sollevare specifiche esigenze, sono previsti da molti statuti regionali e trovano il loro fondamento dell'articolo 50 della costituzione.
CAPITOLO VII: Il Presidente della Repubblica. (. 193 - 212)
Il Presidente della Repubblica nella forma di Governo italiana
Per ridurre i rischi tipici del parlamentarismo è stato istituito l'organo del Presidente della Repubblica, come organo non meccanicamente rappresentativo della maggioranza parlamentare e, al tempo stesso, titolare di alcuni poteri particolarmente incisivi nei confronti sia del Parlamento che del Governo. Per quanto riguarda i rapporti con Parlamento e Governo, alcuni fra i poteri del Presidente della Repubblica accentuano la possibilità che esso svolga un ruolo rilevante: si pensi, ad esempio, alla nomina del Governo prima della fiducia parlamentare, al potere di scioglimento anticipato delle camere, alla possibilità di rinviare una legge al Parlamento manifestando i dubbi sorti in sede di promulgazione, al potere di messaggio alle camere, alla presidenza di due organi collegiali importanti come il consiglio superiore della magistratura e il consiglio supremo di difesa. La sua posizione complessiva resta quella del Presidente della Repubblica parlamentare, in quanto massimo garante del corretto e efficace svolgimento dei processi istituzionali posti in essere dai diversi organi e soggetti cui la costituzione affida funzioni di indirizzo politico o di garanzia.
Elezione e permanenza in carica del Presidente della Repubblica
Il Presidente della Repubblica è eletto dal
Parlamento in seduta comune, solo a tal fine integrato da tre rappresentanti di
ciascuna regione (salvo
Le garanzie di autonomia e le responsabilità del Presidente della Repubblica
La necessità che il Presidente della Repubblica eserciti le sue funzioni in piena autonomia è alla base di alcune caratteristiche del suo status personale, che mirano a garantirlo da alcuni possibili rischi di impropri condizionamenti da parte di altri poteri dello Stato. Si è incerti sul fatto che il Presidente possa essere sottoposto, durante il suo mandato, a giudizio penale, con la conseguente possibilità che possa essere limitato nelle sue libertà personali o addirittura sospeso dall'esercizio delle sue funzioni da parte dell'autorità giudiziaria ordinaria. È stato invece risolto il problema di stabilire se il Presidente debba adempie ai doveri di testimonianza presso le autorità giurisdizionali: l'articolo 205.1 del nuovo codice di procedura penale prevede esplicitamente questa ipotesi, con il solo privilegio che la testimonianza viene 'assunta nella sede in cui egli esercita la funzione di capo dello Stato'. Per i reati di 'alto tradimento' o 'attentato contro la costituzione dello Stato', la costituzione li ha individuati come reati propri solo del Presidente della Repubblica. I comportamenti sanzionabili sono gli atti dolosi mediante i quali un Presidente della Repubblica, con l'eventuale complicità di altri soggetti, abbia abusato dei suoi poteri o violati i suoi doveri. La costituzione prevede che la legge assicuri al Presidente un assegno personale (cioè un compenso di tipo periodico per l'attività svolta), nonché una dotazione (in denaro, in beni mobili e immobili), destinata agli apparati organizzativi della presidenza per il miglior espletamento delle funzioni presidenziali.
Le funzioni del Presidente della Repubblica e quelle proprie del Governo
Per quanto riguarda i rapporti tra il Presidente della Repubblica di Governo, egli non è più conurabile come capo del potere esecutivo: tuttavia rimane l'organo monocratico rappresentativo dell'unità dello Stato, cioè il soggetto cui si imputano formalmente ancora una numerosa serie di atti statali di particolare rilevanza, pur nella sostanza sicuramente di competenza del Governo. L'articolo 89 della costituzione stabilisce che 'nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità'. Si distinguono, in genere, atti presidenziali corrispondenti alla lettera dell'articolo 89, caratterizzati da un sicuro potere governativo in materia e da un gol essenzialmente di controllo del Presidente (oltre a tutti i casi di atti governativi adottati nella forma del D.P.R., si possono fare rientrare in questa categoria i decreti di indizione delle elezioni e dei referendum, nonché tutti gli atti presidenziali in tema di relazioni internazionali); atti di esclusiva competenza presidenziale, in ordine ai quali l'intervento governativo non può che assumere un ruolo di mero controllo; infine atti in cui la funzione presidenziale appare preminente, ma in relazione ai quali il Governo o il Presidente del consiglio dispongono di un vero e proprio autonomo potere di valutazione, come il decreto di scioglimento anticipato delle camere e il decreto di nomina di un nuovo Presidente del Consiglio dei Ministri. L'ordinamento costituzionale offre alcuni strumenti di risoluzione, in sede giuridica, di possibili conflitti tra Presidente della Repubblica e Governo: innanzitutto, quello rappresentato dall'intervento del legislatore; in secondo luogo, il ricorso alla corte costituzionale per conflitto di attribuzione fra i poteri dello Stato.
I poteri del Presidente della Repubblica rispetto al corpo elettorale
Il riferimento al corpo elettorale, il Presidente dispone di poteri molto ridotti, da esercitare su proposta di organi governativi. In primo luogo, l'indizione della data delle elezioni e dei referendum; contemporaneamente l'indizione delle elezioni delle camere, il Presidente della Repubblica fissa la data della loro prima riunione, che non deve svolgersi oltre il ventesimo giorno dalle elezioni.
I poteri del Presidente della Repubblica rispetto al Parlamento
Ben più rilevanti sono i poteri di cui il Presidente dispone nei confronti del Parlamento. La nomina a Senatori a vita di 'cinque cittadini che hanno illustrato la patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario'. Il messaggio formale al Parlamento rappresenta il più solenne e libero potere di stimolo del Presidente della Repubblica nei confronti dell'organo rappresentativo del corpo elettorale e titolare dei supremi poteri normativi e di indirizzo politico. Del tutto diverso è il messaggio motivato con il quale il Presidente rinvia al Parlamento una legge che ha esaminato in sede di promulgazione, richiedendo un suo riesame per presunti motivi di illegittimità costituzionale o di gravi inopportunità in relazione a principi o a valori costituzionali. La promulgazione rappresenta un importante forma di controllo preventivo che deve essere svolta dal Presidente della Repubblica entro un mese dall'approvazione parlamentare o nel termine minore fissato per motivi di urgenza dalle camere, a maggioranza assoluta. La prescrizione dell'articolo 74.2 secondo cui 'se le camere riapprovano nuovamente la legge, questa dev'essere promulgata' tende a ristabilire il principio fondamentale dell'esclusiva titolarità del potere legislativo da parte delle camere. Un vero e proprio rifiuto di promulgazione costituirebbe un illecito costituzionale assai grave, tant'è che lo stesso Parlamento potrebbe mettere in stato di accusa il Presidente. Fondamentale tra i poteri presidenziali è quello di sciogliere anticipatamente le camere per consentire il superamento di un dannoso ed altrimenti insuperabile stato di disfunzionalità politica o istituzionale.
I poteri del Presidente della Repubblica rispetto al Governo
Per quanto riguarda i poteri che il capo dello Stato esercita nei confronti del governo, è da considerare innanzitutto il potere del presidente di risolvere le crisi di governo nominando 'il presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questo, i ministri', formando anche il nuovo governo, in sostituzione di quello dimissionario o decaduto. Le consultazioni che il presidente della Repubblica svolge, al fine di acquisire le opinioni dei presidenti dei gruppi parlamentari, dei segretari dei corrispondenti partiti, nonché quella dei presidenti di camera e senato e degli ex presidenti della Repubblica, mirano a orientare la scelta del presidente della Repubblica nell'ambito delle ipotesi che possono realisticamente consentire al nuovo governo di conseguire la fiducia parlamentare. Gli istituti dell'incarico o del pre-incarico a formare il governo, affidato dal presidente a un esponente politico che egli reputa idoneo ad assumere l'incarico del presidente del consiglio, operazione che ha termine o con l'accettazione a formare il governo e quindi con la nomina, o con la rinuncia, o con la stessa revoca dell'incarico da parte del presidente della Repubblica. Il mandato esplorativo rappresenta un istituto cui il presidente della Repubblica ricorre ove reputi opportuno far svolgere da parte di un'alta carica dello Stato (in genere il presidente di una camera) un'ulteriore indagine sui gruppi parlamentari (oltre le consultazioni), al fine di acquisire informazioni sulle possibili vie di superamento della crisi. Fra i poteri presidenziali è da annoverare anche il potere di autorizzare la presentazione dei disegni di legge governativi alle camere. Ai poteri presidenziali si aggiungono quelli del cosiddetto potere estero e quello della politica militare (con il ruolo formale di comandante delle forze armate). Infine il presidente ha il potere della concessione della grazia o del provvedimento di commutazione della pena, che sembrano essere sostanzialmente governativi.
I poteri del Presidente della Repubblica rispetto alla magistratura
Il presidente della Repubblica è anche, per l'articolo 104.2 della costruzione, presidente del consiglio superiore della magistratura, e dispone di ulteriori poteri relativi a questa sede. Tutti i provvedimenti riguardanti i magistrati sono adottati, in conformità delle deliberazioni del consiglio superiore, con decreto del presidente della Repubblica controfirmato dal ministro.
I poteri del Presidente della Repubblica rispetto alla Corte Costituzionale
In riferimento al potere di nomina da parte del presidente della Repubblica di cinque giudici costituzionali, si è fin dall'inizio affermata la tesi che si tratti di una libera designazione da parte del presidente, pur soggetta alla controfirma del presidente del consiglio.
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