Invalidità, Irregolarità, Illiceità: conseguenze e rimedi

Invalidità, Irregolarità, Illiceità: conseguenze e rimedi

Gli atti amministrativi invalidi à mentre per gli atti delle amministrazioni pubbliche assoggettati esclusivamente al diritto comune, ci si può limitare a rinviare a quest'ultimo anche per quanto riguarda la loro invalidità, proprio il modo in cui essa è disciplinata è uno degli aspetti più peculiari degli atti cui si applica il diritto amministrativo. Si è già detto che l'atto amministrativo conclusivo di un procedimento viene definito Perfetto, e tale atto perfetto può non essere giuridicamente efficace potendo essere necessario a tal fine che si verifichino gli eventi appartenenti alla fase di integrazione dell'efficacia. Ad un atto può essere attribuita anche la qualifica di valido o invalido, che definisce la sua conformità al parametro normativo. Occorre tener presente anche  in quali rapporti stanno tra loro perfezione, validità ed efficacia di un atto, e possiamo dire che un atto può essere efficace o non efficace o valido o invalido ma va rilevato che l'efficacia e la validità dell'atto non sono collegati. Ovvero un atto efficace può essere invalido o viceversa anche se il nostro ordinamento giuridico mira ad evitare che sia efficace un atto invalido e a tal fine prevede addirittura l'eliminazione dell'atto in questione.

Invalidità: nullità e illegittimità -> invalidità è un termine che è utilizzato in altri rami del diritto ed in primo luogo nel diritto privato ove costituisce il presupposto comune alle due ure della nullità e della annullabilità del contratto. I due termini indicano due tipi di invalidità e al contempo due tipologie diverse di sanzioni prevista dall'ordinamento giuridico. Nullità o annullabilità del contratto derivano dalla inesistenza dei requisiti o elementi essenziali del contratto o dal fatto che possa considerarsi viziato il primo di tali elementi essenziali, il consenso.

Nullità -> una delle nuove disposizione della LPA statuisce che il provvedimento amministrativo è nullo oltre che nei casi previsti espressamente dalla legge, se manca degli elementi essenziali, se è viziato da difetto assoluto di attribuzione, se è stato adottato in violazione o elusione del giudicato. Possiamo considerare la nullità come stato patologico dell'atto, notando che, il contratto con delle disposizioni di legge inderogabili non è di per se sufficiente a determinare la nullità perché per gli atti amministrativi tutte le disposizioni di legge sono inderogabili  e normalmente determinano la illegittimità dell'atto. È dunque necessario che la legge preveda espressamente che la violazione di una legge abbia per conseguenza la nullità. Può considerarsi un'ipotesi di nullità quella sancita per un atto che viola la legge che impone anche all'amministrazione il rispetto delle sentenze ovvero l'ottemperanza dell'atto. Quanto alla nullità dovuta dalla mancanza di elementi essenziali del'atto, per individuare quali siano bisogna fare riferimenti a quelli riportati dall'art. 1325 del codice civile. Infatti sotto il profilo soggettivo nullo può essere considerato l'atto il cui autore non è identificabile, ugualmente nulli sono gli atti posti in essere da soggetti al di fuori dell'esercizio delle loro funzioni pubbliche o da organi i cui titolari siano in carica oltre il termine di decadenza per mancanza di rinnovo. Può anche considerarsi rientrante in questa categoria l'atto affetto da incompetenza assoluta in quanto emanato da organi privi di qualsiasi potere amministrativo o privi di potere in quella materia. Sotto il profilo dell'oggetto possono ritenersi nulli gli atti amministrativi aventi un oggetto inesistente, indeterminato e indeterminabile o inidoneo. Quanto alla forma alcuni atti amministrativi devono avere una forma essenziale ed in mancanza di essa sono nulli. Tale forma può essere comunque anche non scritta in quanto può essere ritenuta vigente il principio di libertà delle forme dell'atto amministrativo. Di nullità si può parlare anche in relazione al contenuto dell'atto, se questo è indeterminato, indeterminabile, inidoneo o illecito. Anche la causa ovvero la sua mancanza è principio di nullità in quanto vi sarebbe un eccesso di potere.

Conseguenze della nullità -> quando si ha nullità l'atto amministrativo è privo di efficacia giuridica e quindi una eventuale attività che venga presentata come esecuzione dell'atto non può in realtà considerarsi fondata su di esso e dunque va trattata come una attività che non ha una giustificazione in un potere dell'amministrazione pubblica. Non è dunque necessario eliminare l'atto ma è sufficiente che ne sia dichiarata la nullità dal giudice competente. Tale dichiarazione di nullità può essere richiesta da chiunque abbia interesse.

Illegittimità e annullabilità: i vizi di competenza, eccesso di potere e violazione della legge -> la LPA dopo le modifiche del 2005 contempla anche che l'atto amministrativo sia annullabile definendo tale il provvedimento amministrativo adottato in violazione alla legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza.

Incompetenza: l'incompetenza che rende l'atto illegittimo è quella che si ha quando un atto è emanato da un organo che esercita competenze spettanti ad un altro organo della stessa branca. Naturalmente un vizio del genere è ravvisabile soltanto quando la competenza in questione è determinata con legge o con altro atto fonte.

Eccesso di potere: è il vizio degli atti amministrativi con i quali l'amministrazione invade un potere altrui ovvero viola la regola che vuole tramite quest'atto il perseguimento dello specifico fine pubblico per il cui conseguimento la legge ha attribuito il potere che viene esercitato con l'atto e più generalmente di violazione del principio per cui l'amministrazione deve perseguire gli obbiettivi che le sono prefissi con gli atti di indirizzo.

Violazione di legge: in tale vizio vi si comprendono quegli atti che hanno illegittimità non inquadrabili negli altri due vizi in pratica ci si può riferire a tale vizio nelle ipotesi di violazione del principio di tipicità e comunque quando qualche elemento di un atto contrasta con una specifica disposizione di legge, come può avvenire per il contenuto dell'atto nelle ipotesi di attività vincolata nella violazione di regole sulla forma o sul procedimento, nella violazione di regole sugli atti integrativi dell'efficacia e nella violazione dl diritto comunitario, anche se conformi ad una legge statale.

Annullabilità conseguente all'illegittimità -> all'illegittimità consegue l'annullabilità come sanzione che riguarda l'atto. L'atto annullabile diversamente da quello nullo è giuridicamente efficace anche se soltanto fino a quando l'efficacia non sia eliminata o sospesa, quindi ha un efficacia precaria. L'annullamento dell'atto può essere richiesto soltanto al giudice amministrativo il quale dovrà annullare l'atto, con una sentenza costitutiva e non dichiarativa come nel caso della nullità.

Violazione di leggi cui NON consegue l'annullabilità-> vi sono casi nei quali pur in presenza di violazioni di leggi, non si ritiene l'atto annullabile;

Irregolarità à l'annullabilità è esclusa quando l'atto non ha esattamente la forma prevista e che non si possa dubitare della sua esistenza, succede per esempio quando si hanno errori nell'intestazione o quando la sottoscrizione dell'atto è illeggibile o mancante ma è tuttavia sicura la provenienza.

Vizi procedimentali e di forma à qualora per la natura vincolata del provvedimento sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Vizi di merito -> i vizi di merito sono in contrapposizione dei vizi di legittimità. I vizi di merito hanno rilevanza giuridica generale perché in alcuni casi è previsto un sindacato giurisdizionale esteso al merito delle scelte discrezionali. I vizi di merito sarebbero riscontrabili nelle ipotesi in cui l'atto, pur conforme ai principi e alle regole giuridiche, sia considerato inidoneo alla cura degli interessi cui è diretto, perché non conforme a criteri di opportunità o di buona amministrazione.

Conseguenze dell'invalidità degli atti amministrativi sui contratti di diritto privato e sugli accordi sostitutivi -> i contratti di diritto privato delle pubbliche amministrazioni sono ordinariamente preceduti da atti amministrativi, infatti il contratto consegue di regola agli atti amministrativi con i quali si decide di addivenire al contratto e di scegliere il contraente. Poiché tali atti amministrativi possono essere invalidi, e conseguentemente annullati, si pone il problema delle eventuali conseguenze per i contratti in questione. Essendo considerato l'atto amministrativo il presupposto necessario del contratto, il venir meno del primo in seguito all'annullamento produce simultaneamente il venir meno dell'atto consequenziale costituito dal contratto. In questo caso lo stesso giudice che annulla l'atto amministrativo potrebbe dichiarare l'inefficacia del contratto, che non avrebbe effetto per le prestazioni nel frattempo eseguite. Nel caso degli accordi integrativi, si ha una situazione analoga ma rovesciata, infatti vi è un procedimento che si conclude con un provvedimento amministrativo, il quale però si deve uniformare all'accordo cui fa seguito. Il problema potrebbe dunque essere impostato domandandosi se e come le eventuali cause di invalidità dell'accordo si possano tradurre in vizi dell'atto amministrativo.

Rimedi amministrativi all'invalidità degli atti amministrativi: procedimenti di secondo grado à la qualificazione di un atto come invalido è il presupposto perché coloro che ritengono i propri interessi lesi dall'atto possano utilizzare alcuni dei mezzi di tutela giurisdizionale. Peraltro le stesse pubbliche amministrazioni dispongono di poteri che consentono loro lo svolgimento di procedimenti che sono stati chiamati di secondo grado, in quanto destinati a concludersi con provvedimenti i cui effetti ricadono su preesistenti provvedimenti con il fine di rimediare alla loro invalidità, rimediare inteso come l'eliminazione delle cause di invalidità di un atto o come l'eliminazione dell'atto invalido. Gli atti diretti ad eliminare i vizi di un atto illegittimo vengono indicati come capaci di sanare ed hanno la caratteristica di eliminare con effetto retroattivo, il vizio senza incidere sul contenuto della decisione. Questi atti sono chiamati SANATORIE o CONVALIDE. La Sanatoria è stata ammessa in molte ipotesi di vizi attinenti al procedimento e consistenti nella mancanza di atti endoprocedimentali sia della fase istruttoria che della fase decisoria quali proposte, richieste, nullaosta o autorizzazioni. In tali casi si è ritenuto che potesse avere effetto sanante l'emanazione tardiva dell'atto omesso avente un contenuto tale da non modificare la conclusione cui si era pervenuti chiamata la sanatoria di vizi procedimentali. Anche gli errori ostativi vengono indicati come rettificabili. Il rimedio alternativo alla sanatoria di cui dispone l'amministrazione è l'annullamento dell'atto con effetto retroattivo. L'annullamento in alcuni casi può essere effettuato anche d'ufficio cioè senza che altri ne abbiano fatto richiesta, le ipotesi dell'annullamento d'ufficio sono previste e disciplinate dalla legge e sono:

Annullamento in sede di controllo -> ovvero una volta constatata l'illegittimità dell'atto, il suo  annullamento costituisce esercizio di un'attività vincolata;

Annullamento Ministeriale -> è l'annullamento per problemi di legittimità che può essere disposto dai Ministri nei confronti degli atti dei dirigenti ed è un potere discrezionale;

Annullamento Governativo -> è un potere generale di annullamento straordinario a tutela dell'unità dell'ordinamento con riguardo a tutti gli atti amministrativi illegittimi. Tale potere non può essere esercitato nei confronti degli atti amministrativi regionali e delle province autonome.

Annullamento da parte dell'organo che ha emanato l'atto -> è un potere di tipo autoritario al pari dell'annullamento d'ufficio, trova fondamento con le riforme del 2005 LPA che dichiara in primo luogo la esistenza di uno specifico interesse pubblico attuale che esige l'annullamento, in secondo luogo valuta l'importanza degli interessi privati in gioco, ed in terzo luogo non prevede un termine preciso per l'annullamento ma richiede che esso sia deciso entro un periodo di tempo ce possa considerarsi ragionevole dal momento in cui è stato emanato l'atto che si annulla. Infine va ricordata una disposizione speciale secondo cui l'annullamento d'ufficio di provvedimenti illegittimi può essere sempre disposto anche se l'esecuzione dei provvedimenti sia in corso al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche.

L'attività illecita e la responsabilità risarcitoria delle pubbliche amministrazioni à la non conformità al diritto degli atti e più in generale dei comportamenti delle pubbliche amministrazioni può essere qualificata dall'ordinamento giuridico in termini di illiceità, dando origine a responsabilità risarcitoria delle stesse. Non mancano le ipotesi per le quali, apposite disposizioni di legge impongano un obbligo di indennizzo per attività illecite. Tuttavia una piena e generale responsabilità risarcitoria delle pubbliche amministrazioni sorge soltanto per danni provocati da atti e comportamenti qualificati dall'ordinamento giuridico in termini di illiceità. Le limitazione della responsabilità pubblica sono anche dettate dall'art. 28 della Costituzione il quale dispone che i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, seconde le leggi penali civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.

La responsabilità extracontrattuale per attività comune -> una pubblica amministrazione può incorrere in responsabilità tanto contrattuale che extracontrattuale, ma quest'ultima si fonda sulle norme contenute nell'art.2043 del codice civile che regola i rapporti tra i privati. Infatti essa non viene conurata come responsabilità indiretta ma responsabilità per fatto proprio, venendo considerato il fato dell'agente come proprio dell'amministrazione sulla base del rapporto organico. Tuttavia al fine dell'imputazione degli atti giuridici si deve distinguere tra organi e meri uffici e, all'interno degli organi tra titolari e addetti. In tal modo si ha una responsabilità diretta dell'amministrazione pubblica a cui si affianca l'art. 28 Cost. che riguarda la responsabilità del funzionario o dipendente che ha agito.

La risarcibilità dei danni per esercizio illegittimo di poteri amministrativi -> le amministrazioni possono provocare dei danni anche mediante l'esercizio effettivo di poteri amministrativi, se ciò avviene in conformità al diritto il danneggiato non può pretendere alcun risarcimento ma, al più, un indennizzo. Se invece, per esempio, l'amministrazione competente impone un prezzo massimo per la vendita di prodotti medicinali e le imprese farmaceutiche ne subiscono u danno, esse non possono pretendere nulla, perché l'amministrazione ha esercitato legittimamente il proprio potere sempre che non sia stata violata la legge.

Le nuove disposizioni legislative -> la risarcibilità dei danni derivanti da esercizio illegittimo di poteri amministrativi è peraltro ormai riconosciuta sicuramente anche dal legislatore in fatti la legge n.205/2000 ha stabilito che i TAR nell'ambito della loro giurisdizione conoscono anche di tutte le questioni relative all'eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica. Questo risarcimento del danno sarà possibile nel caso in cui si parli di danno ingiusto in quanto vi è stata una illegittimità in cui è incorsa l'amministrazione nell'esercizio del suo potere. Bisogna però ance stabilire quale sia il danno risarcibile quando un'amministrazione aveva un potere vincolato ed invece quando aveva poteri discrezionali. Una considerazione particolare richiede infine l'ipotesi in cui l'illegittimità dell'atto amministrativo derivi dalla violazione di norme procedimentali o di forma, ed infatti in queste ipotesi l'esclusione della nullità non esclude l'illegittimità e dunque può ritenersi esistente una lesione ingiusta con la conseguente risarcibilità dei danni da questa causati. Si tratterà però necessariamente di danni diversi da quelli derivanti dal provvedimento, visto che il contenuto di questo non avrebbe potuto essere diverso.

Il problema della colpa -> un altro elemento costitutivo della fattispecie dell'art.2043 è la colpa che presuppone una certa concezione del fatto dannoso, anche se però la Cassazione ha negato che la colpa possa consistere nella negligenza o imperizia del funzionario agente ed ha affermato che occorre che si sia proceduto all'adozione e all'esecuzione dell'atto illegittimo in violazione delle regole cui deve ispirarsi l'esercizio della funzione amministrativa, ossia dell'imparzialità, della correttezza e della buona amministrazione.

La responsabilità amministrativa à come detto mediante il ricorso all'idea di rapporto organico viene conurata una responsabilità diretta dell'amministrazione, ma con ciò non si esclude anche la responsabilità dell'agente o funzionario che può essere chiamato a risarcire direttamente il danno. In pratica il danneggiato chiama in giudizio ordinariamente soltanto l'amministrazione pubblica, sia perché questa da maggiori garanzie di solvibilità sia perché il dipendente risponde soltanto per dolo o colpa grave che non è agevole provare. Secondo i principi della responsabilità solidale l'amministrazione potrebbe intentare nei confronti del dipendente un ordinaria azione di regresso. Questa ipotesi però rientra nel caso della responsabilità per i danni causati direttamente o indirettamente da dipendenti e funzionari alle pubbliche amministrazioni. Si tratta di una disciplina speciale in cui si parla non di responsabilità civile ma di responsabilità amministrativa. Il regime di questa responsabilità è speciale anche sul piano processuale in quanto la giurisdizione in materia spetta ad una sezione giurisdizionale della Corte dei conti, la quale si pronuncia non sulla base di una domanda dell'amministrazione, bensì sulla base dell'azione promossa da un ufficio di Procura della stessa Corte dei conti. Quanto alle esigenze riparatorie esse possono esistere anche quando si deve escludere il dolo e la colpa del danneggiante e che comunque vanno soddisfatte con criteri di giustizia nei confronti del danneggiato. A loro volta le esigenze canzonatorie possono essere anche diverse dall'obbligo di risarcimento del danno al danneggiato. Da un altro punto di vista economico sarebbe desiderabile che la disciplina della responsabilità per danni patrimoniali, oltre ed ancora prima di risultare adeguata alle esigenze riparatorie e sanzionatorie, si ponesse l'obbiettivo di incentivare comportamenti tali da minimizzare la produzione di danni.