L'ORDINAMENTO COMUNITARIO

L'ORDINAMENTO COMUNITARIO

1. Considerazioni generali.

La Comunità Europea è un ente portatore di un proprio ordinamento giuridico. L'ordinamento comunitario infatti si distingue sia dall'ordinamento internazionale sia da quello interno degli Stati membri. Anche l'ordinamento comunitario si fonda su un sistema di fonti di produzione del diritto, all'interno del quale la distinzione fondamentale è quella tra fonti di diritto primario e fonti di diritto secondario o derivato. Fonti di diritto primario sono il TCE le altre fonti cui il TCE riconosce pari natura. Fonti di diritto secondario o derivato sono gli atti che le istituzioni della Comunità hanno il potere di adottare in virtù del TCE. Tra i due livelli si collocano le fonti intermedie, la cui giuridicità deriva dal TCE, ma esse prevalgono sul diritto secondario (categoria assai eterogenea: principi generali del diritto, norme di diritto internazionale generale, accordi internazionali).

Tra le fonti di diritto derivato urano categorie di atti molto diversi, in particolare l'articolo 249 TCE contempla tre categorie di atti vincolanti (regolamenti, direttive e decisioni) ma non prevede alcuna gerarchia tra di loro. Tuttavia molto spesso il TCE specifica, materia per materia, il tipo di atto che può essere adottato, evitando così conflitti tra atti appartenenti a categorie diverse.

Una distinzione importante è quella tra atti di base e atti di esecuzione (o di attuazione), distinzione che rileva non solo dal punto di vista della procedura decisionale applicabile, ma ha anche un valore gerarchico (l'atto di attuazione deve rispettare l'atto di base).

Gli atti di diritto derivato si distinguono anche in funzione dell'istituzione o delle istituzioni dalle quali sono adottati. L'articolo 249 prevede infatti che gli atti delle categorie ivi previste possono essere emanati dal Parlamento, congiuntamente con il Consiglio, dal Consiglio o dalla Commissione (oltre che dalla BCE).

Al di fuori dell'ipotesi di atti che diano attuazione ad atti di base, manca una regola, ancorché implicita, che stabilisca la prevalenza degli atti adottati da un'istituzione rispetto a quelli adottati da un'altra. L'eventuale conflitto tra due atti indipendenti l'uno dall'altro ma adottati da istituzioni diverse andrà pertanto risolto in termini di corretta individuazione della base giuridica di ciascun atto.

(La Costituzione modificherà notevolmente la tipologia delle fonti di diritto derivato, prevedendo non soltanto atti con denominazione e caratteristiche nuove, ma anche introducendo una netta differenziazione tra atti legislativi e atti di altra natura).

2. Le fonti di diritto primario: in particolare il Trattato CE.

Le fonti di diritto primario comunitario sono in massima parte contenute nel TCE, come emendato dai Trattati di revisione e modificato dai Trattati di adesione che si sono succeduti nel tempo. Natura di fonti primarie hanno anche i Protocolli allegati al TCE.(articolo 311 TCE). È da ritenersi che pari natura abbiano anche i Protocolli allegati non soltanto al TCE ma contemporaneamente anche ai trattati CECA e CEEA, nonché quelli allegati al TCE e al TUE insieme. Per prassi, l'atto finale delle CIG, convocate per approvare i Trattati di revisione del TCE e del TUE, reca in allegato alcune Dichiarazioni, aventi ad oggetto una o più disposizioni del Trattato. Ne esistono almeno di tre tipi: a) dichiarazioni della Conferenza, cioè di tutti gli Stati membri; b) dichiarazioni di uno o più Stati membri; c) dichiarazioni di una o più istituzioni. Alle prime può riconoscersi un ruolo importante per quanto riguarda l'interpretazione delle disposizioni alle quali si riferiscono. Esse tuttavia non costituiscono per l'interprete un vero e proprio vincolo. Minore rilevanza hanno le altre due tipologie,tuttavia, non si esclude che anche queste possano essere prese in considerazione dall'interprete(in particolare dalla Corte di giustizia).

Questione centrale nello studio dell'integrazione europea è l'individuazione della natura giuridica del TCE. Il Trattato va considerato:

1) come trattato istitutivo di un'organizzazione internazionale;

oppure

2) come carta costituzionale di un'entità di tipo statuale.

A sostegno della prima soluzione si può addurre che il TCE (come pure i successivi Trattati di revisione, compreso il TUE) è stato concluso nelle forme e secondo i procedimenti propri di un normale trattato internazionale. Gli articoli inoltre sono stati redatti in un linguaggio che risulta essere tipico dei trattati internazionali, prevalendo infatti norme che hanno come destinatari gli Stati membri. In questa prospettiva la Comunità costituirebbe nient'altro che un'organizzazione internazionale tra Stati sovrani, benché di nuovo tipo, considerate le non comuni caratteristiche di autonomia. Gli Stati membri manterrebbero la propria sovranità, il cui esercizio sarebbe soltanto delegato agli organi comunitari. Infatti, ai sensi dell'articolo 48 TUE, il potere di revisione è riservato alla comune volontà degli Stati membri.

Tuttavia non si può negare che il TCE assolve ad una funzione di natura costituzionale, definendo la struttura istituzionale della Comunità, le procedure per l'adozione degli atti di diritto derivato e le caratteristiche di tali atti, nonché i principi e le regole di base applicabili ai vari settori sottoposti alla competenza comunitaria (tuttavia ciò non è sufficiente a trasformare la natura del Trattato in quella di una carta costituzionale di tipo statuale).

Ciò che invece fa del TCE qualcosa di diverso da un mero trattato internazionale sono le caratteristiche dell'ordinamento che dal Trattato trae origine. Le norme di cui l'ordinamento comunitario si compone non si limitano infatti a disciplinare rapporti giuridici tra soggetti di diritto internazionale, ma regolano anche rapporti tra soggetti degli ordinamenti interni degli Stati membri (in altre parole l'ordinamento delineato dal Trattato riconosce come soggetti anche i soggetti degli ordinamenti nazionali).

(Nella nota sentenza 5 febbraio 1963,Van Gend & Loos, la Corte afferma: ' la Comunità costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale a favore del quale gli Stati hanno rinunciato sia pure in settori limitati, ai loro poteri sovrani, ordinamento che riconosce come soggetti non soltanto gli Stati membri, ma anche i loro cittadini').

L'affermazione della soggettività giuridica comunitaria dei soggetti degli ordinamenti interni rende dunque impossibile conurare il TCE come un semplice trattato internazionale.

La Corte di giustizia considera e tratta il TCE come una costituzione ('il trattato CEE, benché sia stato concluso in forma d'accordo internazionale, costituisce la carta costituzionale di una comunità di diritto'). Tale concezione si riflette nei criteri interpretativi seguiti dalla Corte, che si discostano da quelli utilizzati per i trattati internazionali (la Corte tende a dare un rilievo non decisivo al dato testuale delle norme da interpretare e ricorre invece con grande libertà a criteri di tipo contestuale e teleologico: per esempio le norme del Trattato sulle quattro libertà di circolazione sono sempre interpretate estensivamente; mentre le norme che consentono agli Stati membri di adottare provvedimenti derogatori rispetto alle regole generali sono oggetto di interpretazione restrittiva). Un altro criterio interpretativo applicato alle norme del Trattato è quello detto dell'effetto utile. Tra le varie interpretazioni possibili, la Corte preferisce quella che consente di riconoscere alla norma la maggiore effettività possibile, in maniera che gli scopi a cui la norma è rivolta  possano essere raggiunti più compiutamente (esempio di ciò è offerto dalla giurisprudenza che riconosce l'efficacia diretta delle direttive).

Il TCE può essere modificato ricorrendo alla procedura di revisione disciplinata dall'articolo 48 TUE (procedura comune al TCE, al TUE e al trattato CEEA). La procedura si suddivide in due fasi:

1) fase preparatoria: si svolge all'interno dell'apparato istituzionale dell'Unione. Essa ruota intorno al Consiglio, chiamato ad esprimere parere favorevole circa la convocazione di una conferenza tra i rappresentanti degli Stati membri, per deliberare su eventuali modifiche (CIG). Il parere viene reso sulla scorta di un progetto presentato dal Governo di qualsiasi Stato membro o dalla Commissione, sul quale vengono consultati il Parlamento europeo, se del caso la Commissione (iniziativa proveniente da Stato membro) nonché la Banca centrale europea (modifiche istituzionali nel settore monetario). Una volta che il Consiglio abbia espresso parere favorevole, la CIG viene convocata dal Presidente del Consiglio.

2) fase deliberativa: la CIG si svolge secondo le regole classiche delle conferenze internazionali. Non è previsto alcun ruolo per le istituzioni. Le modifiche ai Trattati devono essere stabilite all'unanimità. Esse entrano in vigore dopo essere state ratificate da tutti gli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali. L'esito della procedura di revisione è pertanto rappresentato da un nuovo trattato, che entra in vigore soltanto dopo la ratifica da parte di tutti gli Stati membri.

(La prassi ha comportato un certo allontanamento dalla disciplina contenuta nell'articolo 48. Anzitutto le istituzioni giocano un ruolo importante ed attivo durante tutto il corso della procedura. Il Parlamento viene tenuto informato ed esprime un parere sul testo finale adottato dalla CIG, mentre determinanti sono poi gli interventi del Consiglio europeo, il quale approva il testo finale prima di sottoporlo alla firma dei rappresentanti degli Stati membri. Importante novità è costituita dalla decisione presa dal Consiglio europeo di Laeken di convocare una Convenzione sul futuro dell'Europa. Essa segna un importante passo da una procedura di revisione svolta secondo un metodo puramente intergovernativo, ad un metodo più trasparente e democratico. Il metodo convenzionale inaugurato dal Consiglio europeo di Laeken peraltro è fatto proprio dalla Costituzione).

Per quanto riguarda i limiti intrinseci al potere di revisione, l'articolo 48 non prevede nulla a riguardo. Tuttavia secondo la Corte l'introduzione di norme che pregiudichino il sistema giurisdizionale previsto dal Trattato, alterando la funzione giurisdizionale della Corte o restringendo la portata della competenza della stessa , non sarebbe consentita, nemmeno ricorrendo alla procedura di revisione di cui all'articolo 48 TUE. Si ritiene che siano parimenti immodificabili le norme che costituiscono il 'nocciolo duro' dell'ordinamento comunitario quali quelle sulla libertà di circolazione e sulla concorrenza e quelle che sono espressione di principi generali del diritto comunitario. Escludendo i limiti appena citati, la procedura di revisione ha portata generale, potendo quindi essere utilizzata per modificare qualsiasi disposizione dei Trattati. Accanto ad essa, i Trattati prevedono delle procedure semplificate di revisione, applicabili soltanto per la modifica di specifici articoli. L'elaborazione e l'approvazione del testo delle modifiche è riservata al Consiglio o, talvolta, al Consiglio europeo. Il testo così definito entra in vigore soltanto in seguito alla ratifica da parte di tutti i Parlamenti nazionali. (Esempio di procedura di revisione semplificata è offerto dall'articolo 22 TCE, che autorizza il Consiglio con deliberazione unanime, su proposta dalla Commissione e previa consultazione del Parlamento, ad adottare disposizioni intese a completare i diritti spettanti ai cittadini dell'Unione, raccomandandone l'adozione da parte degli Stati membri, conformemente alle loro rispettive norme costituzionali. Accanto alla procedura di revisione ordinaria la Costituzione prevede anche due procedure di revisione semplificate).

Altro modo per modificare i Trattati è previsto dall'articolo 49 TUE, che disciplina la procedura di adesione all'Unione da parte di nuovi Stati. Ai sensi di tale articolo può presentare domanda di adesione all'Unione: a) ogni stato europeo (condizione geografica) b) che rispetti i principi sanciti dall'articolo 6 par. 1 (condizione politica). Anche la procedura di adesione si articola in due fasi:

1) prima fase: si svolge all'interno dell'apparato istituzionale. La domanda di adesione è approvata all'unanimità dal Consiglio, previa consultazione della Commissione e su parere conforme del Parlamento europeo.

2) seconda fase: affidata gli Stati membri. Essa ha il solo scopo di stabilire le condizioni per l'ammissione e gli adattamenti da apportare ai Trattati. In proposito viene concluso tra gli Stati membri e lo stato candidato un trattato di adesione, che deve essere ratificato da tutti gli stati contraenti. Attraverso questa procedura possono quindi essere apportati soltanto degli adattamenti, delle modifiche minoris generis, che normalmente consistono in un ampliamento della composizione delle istituzioni e degli organi per assicurare la rappresentanza del nuovo Stato membro.

(Anche nel caso della procedura di adesione la prassi ha dato vita ad una procedura alquanto diversa da quanto previsto dall'articolo 49. In particolare, le due fasi si svolgono contemporaneamente. Negli ultimi due allargamenti si è affermata una fase preliminare, detta dei negoziati di pre-adesione, nel corso della quale lo Stato candidato deve dimostrare di rispondere ad alcuni criteri. Soltanto quando la Commissione attesta la capacità dello Stato candidato di rispettarli al momento dall'adesione, il Consiglio europeo autorizza l'apertura dei veri e propri negoziati di adesione. I criteri da verificare sono stati fissati dal Consiglio europeo di Copenhagen del giugno 1993. Si tratta di criteri politici, economici e criteri relativi all'acquis comunitario. La procedura di adesione all'Unione disciplinata dalla Costituzione rispecchia molto quella prevista dall'articolo 49. Interessante innovazione consisterà nella possibilità di recesso dall'Unione (unilaterale)).

Per quanto riguarda la modifica dei Trattati al di fuori della procedura di revisione o delle altre procedure previste a questo scopo, se si tiene conto della funzione costituzionale svolta dal Trattato, ne consegue che la procedura prevista dall'articolo 48 TUE non può non essere considerata obbligatoria e che eventuali modifiche che si tenti di introdurre senza rispettarla sono prive di qualsiasi valore giuridico (ad esempio il Compromesso di Lussemburgo sebbene incida sulle norme del TCE va considerato come un accordo di natura esclusivamente politica). La Corte di giustizia non ha mai avuto occasione di pronunciarsi espressamente riguardo ciò, tuttavia è da presumersi che, la risposta della Corte sarebbe negativa. In proposito va ricordata la ripetuta e netta presa di posizione della Corte contro il riconoscimento della possibilità che il Trattato venga modificato da una prassi difforme degli Stati membri o delle istituzioni.

3. I principi generali del diritto.

Tra le fonti intermedie si segnalano anzitutto i principi generali del diritto, comprensivi dei principi relativi alla tutela dei diritti fondamentali dell'uomo. Questi svolgono un ruolo più importante negli ordinamenti di più recente formazione o in quelli nei quali il sistema di produzione di norme è poco efficiente. La tipologia dei principi generali è ampia.

Una prima categoria è costituita dai principi generali del diritto comunitario. Tali principi trovano espressione in determinate norme del TCE, alle quali vengono assegnati grande importanza e carattere assolutamente imperativo e inderogabile.

Un esempio è dato dal principio di non discriminazione, il quale trova specifica applicazione in diverse disposizioni del TCE: l'articolo 12 (vieta le discriminazioni legate alla nazionalità), articolo 13(discriminazioni fondate su sesso,razza,origine etnica,religione etc), articolo 34 e articolo 141. Secondo la Corte di giustizia le disposizioni citate sono specifiche applicazioni del principio generale di non discriminazione e vanno pertanto interpretate in maniera ampia. Riguardo alla definizione della portata della nozione di discriminazione, alle discriminazioni palesi o dirette sono state infatti assimilate le discriminazioni occulte o indirette. Anche il campo d'applicazione del principio di non discriminazione è stato interpretato in senso estensivo. L'aver stabilito che quello di non discriminazione è un principio generale ne consente anche l'applicazione ad ipotesi che non sono espressamente contemplate da alcuna delle norme richiamate (autonomia del principio di non discriminazione). La Corte invece non ritiene che rientrino nel campo d'applicazione del principio generale di non discriminazione, le discriminazioni alla rovescia (situazioni che si creano quando norme di uno Stato membro prevedono per i propri cittadini un trattamento deteriore rispetto quello riservato ai cittadini di altri Stati membri).

Tra gli altri principi generali del diritto comunitario vanno annoverati: il principio di libera circolazione, e il principio della tutela giurisdizionale.

(Sono talvolta considerati tali anche i principi previsti dall'articolo 5 TCE: il principio della competenza di attribuzione, il principio di sussidiarietà, il principio di proporzionalità. In questi casi l'attributo 'generale' serve a sottolinearne l'importanza e l'inderogabilità, ma non significa che tali principi possono trovare applicazione in contesti diversi. Semmai, è possibile considerare alcuni dei principi enunciati dall'articolo 5 come specifiche applicazioni di principi più generali).

Una seconda categoria è costituita dai principi generali del diritto comuni agli ordinamenti degli Stati membri. Si tratta di principi che vengono desunti non dal diritto comunitario, ma dall'esame parallelo dei vari ordinamenti nazionali. Essi assumono rilevanza nell'intero campo d'applicazione del Trattato e vengono utilizzati soprattutto quando si tratta di verificare la legittimità del comportamento delle istituzioni o degli Stati membri in relazione alla posizione dei singoli. Si segnalano soprattutto alcuni principi inerenti all'idea stessa di Stato di diritto: il principio di legalità, il principio della certezza del diritto, il principio del legittimo affidamento, il principio del contraddittorio, il principio di proporzionalità (questo riveste particolare importanza: implica che gli interventi della pubblica autorità limitativi della libertà o dei diritti dei singoli, per essere legittimi, a) devono essere idonei a raggiunger l'obiettivo di interesse pubblico perseguito e b) devono essere necessari a questo fine, evitando di imporre ai privati sacrifici superflui).

4. Segue: i principi attinenti alla protezione dei diritti fondamentali.

Tra i principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati membri è compresa un'ulteriore tipologia di principi , che data la loro importanza, vengono normalmente trattati come una categoria parte. Si tratta dei principi attinenti alla protezione dei diritti fondamentali dell'uomo. In origine, il Trattato, non si preoccupava di sancire a favore dei cittadini determinati diritti fondamentali e quindi inviolabili, né prevedeva un apposito sistema di protezione.

Una reazione a tale situazione venne dalle corti costituzionali italiana e tedesco-federale (in due pronunce del 1973 e del 1974). Entrambe partono dal presupposto che le norme costituzionali che hanno permesso all'Italia e alla Germania federale di aderire alla Comunità (articolo 11 Cost. per l'Italia), non consentono di derogare a quelle altre norme costituzionali che definiscono e proteggono i diritti fondamentali della persona umana. Tali norme dunque devono essere rispettate anche dagli atti adottati dalle istituzioni comunitarie. (In caso di contrasto le due corti assicurano la prevalenza delle norme costituzionali, impedendo che l'atto comunitario trovi applicazione nell'ordinamento interno).

(Nella sentenza del 1973 la Corte italiana alludeva alla possibilità di dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge recante l'autorizzazione alla ratifica dell'ordine d'esecuzione del Trattato, nella misura in cui tale legge permette l'ingresso nell'ordinamento italiano di un atto comunitario lesivo dei principi fondamentali dell'ordinamento o dei diritti fondamentali della persona umana. La Corte esclude, invece, di poter operare il proprio controllo direttamente sugli atti comunitari in questione, in quanto essi non rientrano nel novero degli atti contemplati dall'articolo 134 Cost. Al contrario la Corte Tedesca allude ad un controllo diretto sull'atto comunitario in causa, sottolineandone tuttavia il carattere provvisorio).

La soluzione prospettata dalle due Corti costituzionali comporta un grave attentato al carattere unitario del diritto comunitario e più in generale essa evidenzia una grave lacuna dell'ordinamento comunitario, che giustifica una sua non piena accettazione da parte dei giudici degli Stati membri.

Sul fronte comunitario, si cerca di porre rimedio a questa situazione in due modi. Da un lato le manifestazioni solenni di adesione ai diritti fondamentali da parte delle istituzioni politiche della Comunità (si segnala la Dichiarazione comune adottata a Lussemburgo nel 1977, che però è priva di valore giuridico). D'altro lato, la Corte di giustizia recupera in via giurisprudenziale una forma comunitaria di tutela dei diritti fondamentali. La soluzione elaborata dalla Corte si basa su due postulati: a) rifiuto di ammettere che la validità di un atto di un'istituzione possa essere vagliata alla luce di norme nazionali, benché di rango costituzionale ('la validità degli atti delle istituzioni può essere stabilita unicamente alla luce del diritto comunitario'); b) la Corte riconduce la tutela dei diritti fondamentali ai principi generali del diritto che le istituzioni comunitarie devono rispettare e la cui osservanza è sottoposta al controllo della Corte.

Secondo l'impostazione della Corte: 1) i diritti fondamentali vanno tutelati nell'ordinamento comunitario in quanto rientranti nei principi generali del diritto; 2) al fine di definire il contenuto di tali diritti e la portata della tutela che deve essere accordata ad essi, la Corte utilizza, quale fonti di ispirazione i) le tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e ii) i trattati internazionali in materia di tutela dei diritti dell'uomo.

In quanto mere fonti di ispirazione, le tradizioni costituzionali comuni e i trattati internazionali non hanno valore normativo immediato nell'ordinamento comunitario, non vincolanti quindi direttamente la Corte. Ciò vale anche per quanto riguarda la Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma nel 1950. Benché la Corte l'abbia eletta a riferimento privilegiato e quasi inevitabile per il proprio controllo sul rispetto dei diritti fondamentali, la Convenzione non è in quanto tale vincolante per la Comunità, non essendo la Comunità stessa parte contraente.

(Numerose sono state le proposte miranti a permettere l'adesione alla Convenzione europea di salvaguardia da parte della Comunità, tutte però ci sono arenate La Costituzione supererà la posizione assunta dalla Corte, con una norma che conferirà espressamente all'Unione la competenza a negoziare la propria adesione alla citata Convenzione).

La soluzione elaborata dalla giurisprudenza comunitaria è stata poi recepita e consacrata dall'articolo 6 TUE. La formalizzazione in una norma di diritto primario del richiamo alla Convenzione europea di salvaguardia non ne comporta il recepimento formale nell'ordinamento comunitario. D'altra parte, la circostanza che soltanto la Convenzione citata sia menzionata nell'articolo 6 par. 2, non può non accrescere l'importanza di tale strumento.

Il fatto di considerare i diritti fondamentali come rientranti nei principi generali del diritto comunitario comporta che alla Corte è riservato un ruolo determinante. Ad essa spetta il compito non soltanto di individuare quali diritti siano da considerare fondamentali, ma anche di delineare il contenuto e la portata dei diritti così individuati. La circostanza che la Corte non sia tenuta ad applicare un testo scritto, attribuisce un elevato grado di flessibilità ai suoi interventi in materia di diritti umani. Da un lato questo le consente di adattare alla realtà di un ente sopranazionale come la Comunità, norme redatte per essere applicate all'azione di Stati, ma dall'altro accrescere l'imprevedibilità dei risultati cui la Corte perviene di volta in volta. Proprio per ovviare a questo difetto, il Consiglio europeo di Colonia (giugno 1999) decide di promuovere l'elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea che sancisca 'l'importanza capitale e la portata' di tali diritti. La Carta è attualmente priva di valore normativo autonomo, ma la solennità del processo di elaborazione e l'ampiezza di consensi che il suo testo ha riscosso ne fanno comunque uno strumento interpretativo privilegiato per ricostruire la portata dei diritti fondamentali protetti nell'ambito dell'ordinamento comunitario. La giurisprudenza si è mantenuta fedele a questa impostazione. Invero il Tribunale di primo grado ha più volte evocato alcuni articoli della Carta, mentre l'atteggiamento della Corte di giustizia si era caratterizzato in passato per una particolare cautela. Ogni formale richiamo alla Carta veniva infatti evitato. (Secondo gli ultimi precedenti la Carta assumerebbe carattere vincolante non di per sé ma in virtù dell'intenzione espressa dal Consiglio, nel preambolo, di volerla rispettare).

Occorre segnalare come l'impostazione data dalla giurisprudenza della Corte di giustizia al problema della tutela dei diritti fondamentali nell'ordinamento comunitario non sembra avere del tutto soddisfatto le corti costituzionali italiane e tedesco federale e non le ha indotte a rinunciare alla pretesa di assicurare un autonomo controllo sul rispetto di tali diritti da parte delle istituzioni.

La mancata adesione formale della Comunità alla Convenzione europea di salvaguardia solleva inoltre il problema della responsabilità degli Stati membri di fronte a gli organi della Convenzione in conseguenza di attività delle istituzioni comunitarie ovvero di attività poste in essere dagli Stati membri in esecuzione di norme comunitarie. Il problema è stato affrontato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo in numerose pronunce. La Corte ha anzitutto ribadito che gli Stati membri i quali abbiano trasferito a un'organizzazione sopranazionale come la CE taluni poteri sovrani non sono sottratti, per quanto riguarda l'esercizio dei poteri sovrani oggetto del trasferimento, all'obbligo di rispettare i diritti tutelati dalla Convenzione. La Corte tuttavia non intende esercitare il proprio controllo riguardo ad ogni e qualsiasi attività intrapresa da uno Stato in attuazione degli obblighi derivanti dalla sua appartenenza a una tale organizzazione. In proposito la Corte distingue tra a) casi in cui gli Stati membri si limitano ad attuare atti della CE (in questi casi manca ogni discrezionalità in capo agli Stati membri e la Corte considera in linea di principio il suo intervento non necessario. Infatti secondo la Corte, la CE tutela i diritti fondamentali in maniera almeno equivalente a quella della Convenzione. Presunzione tuttavia passibile di prova contraria);b) casi in cui gli Stati membri godono di un certo margine di discrezionalità nel dare attuazione agli obblighi CE (intervento necessario, lo stato risulta essere pienamente responsabile nei confronti della Convenzione).

5. Segue: la funzione dei principi generali del diritto.

Essi assolvono ad una funzione strumentale, in quanto influiscono sull'applicazione di norme materiali derivanti da altre fonti.

I principi generali del diritto vengono in rilievo in primo luogo come criteri interpretativi delle altre fonti del diritto comunitario: tanto le norme del trattato, quanto le norme contenute negli atti delle istituzioni devono essere interpretate alla luce dei principi generali. L'interprete deve ispirarsi ad essi per individuare il corretto significato di ciascuna norma comunitaria. In presenza di più interpretazioni possibili, dovrà scegliere la soluzione più coerente con i principi generali.

In secondo luogo fungono da parametro di legittimità per gli atti delle istituzioni. Questi possono essere annullati o dichiarati invalidi per violazione dell'uno o dell'altro dei principi innanzi indicati.

In terzo luogo essi operano indirettamente da parametro di legittimità per alcuni comportamenti degli Stati membri. Qualora gli interventi degli Stati membri non siano conformi ai principi generali, essi sono altresì incompatibili rispetto alla norma comunitaria che li autorizza o li prescrive e vanno pertanto disapplicati.

(In genere i diritti fondamentali intesi come principi generali del diritto comunitario, vengono invocati dai singoli per opporsi a provvedimenti assunti dagli Stati membri in violazione di tali diritti e dunque, indirettamente , anche della norma comunitaria che si occupa di provvedimenti statali del genere. Non è però escluso che talvolta i ruoli si invertano e siano gli Stati membri ad invocare i diritti fondamentali per giustificare i propri provvedimenti).

Perché ad uno Stato membro possa essere contestata la violazione di un principio generale, è necessario che sussista un collegamento tra il comportamento dello Stato membro e il diritto comunitario. In mancanza di ciò, l'obbligo per lo Stato membro di rispettare i diritti fondamentali non è ricollegabile ai principi generali del diritto comunitario e la Corte di giustizia non può esercitare la propria competenza per assicurare l'osservanza di tali principi. I comportamenti degli Stati membri confliggenti con i diritti dell'uomo, anche se privi di collegamento con il campo d'applicazione del Trattato, possono nondimeno  essere oggetto della procedura di controllo e sanzione prevista dall'articolo 7 TUE, nel caso di 'rischio di violazione grave' o di 'violazione grave persistente' di uno o più dei principi di cui all'articolo 6 par. 1 dello stesso trattato.

I principi generali del diritto e in particolare quelli relativi alla tutela dei diritti fondamentali valgono anche per il I e II pilastro della UE. Essi pertanto vincolano tanto le istituzioni, quanto gli Stati membri quando agiscono in forza delle disposizioni del Titolo V e del Titolo VI TUE.

(In favore di tale soluzione o può citarsi l'articolo 6 paragrafo 1 e 2 il quale afferma solennemente l'impegno dell'Unione a rispettare i diritti fondamentali, senza distinguere tra le materie del I e quelle del II e del III pilastro. Quanto agli Stati membri può citarsi l'articolo 51 della Carta dei diritti fondamentali. L'articolo cit. conferma, a contrario, che il rispetto dei diritti fondamentali previsti dalla Carta impone agli Stati membri, quando attuano il diritto dell'Unione, indipendentemente dal se si tratti di atti del I, del II o del III pilastro. Nella misura in cui la sua competenza si estende ad atti diversi da quelli del pilastro comunitario, la Corte di giustizia è chiamata ad assicurare anche in questo ambito il rispetto dei principi generali, in particolare quelli attinenti alla protezione dei diritti fondamentali).

6. Il diritto internazionale generale e gli accordi internazionali.

La Comunità costituisce un soggetto di diritto internazionale autonomo rispetto gli Stati che nessuno membri. In quanto tale, essa gode delle prerogative delle persone giuridiche internazionali. L'articolo 281 TCE, dispone infatti che 'la Comunità ha personalità giuridica'.

In quanto soggetto di diritto internazionale la Comunità è tenuta a rispettare le norme di diritto internazionale generale. Un comportamento delle istituzioni assunto in violazione di una tale norma costituirebbe pertanto un illecito internazionale. È bene precisare che le norme di diritto internazionale generale vincolano la Comunità soltanto nei confronti di soggetti terzi. Gli Stati membri non possono invece invocare tali principi nei loro rapporti reciproci, quando agiscono nel campo d'applicazione del Trattato. La Corte ha più volte affermato che uno Stato membro non può invocare la violazione di un obbligo comunitario da parte di un altro Stato membro per giustificare, a sua volta, la violazione dello stesso o di altri obblighi comunitari (principio inadimplenti non est adimplendum). Le norme di diritto internazionale generale applicabili alla Comunità fanno parte dell'ordinamento giuridico comunitario. Esse sono utilizzate per l'interpretazione delle norme comunitarie, comprese quelle del Trattato. Inoltre costituiscono un parametro per verificare la legittimità degli atti di diritto derivato. In questa duplice funzione esse possono essere invocate dai soggetti degli ordinamenti interni e debbono essere utilizzate dai giudici degli Stati membri quando si trovano a giudicare su controversie che coinvolgono norme comunitarie.

Gli accordi internazionali con Stati terzi che vengono in rilievo rispetto all'ordinamento comunitario sono di tre tipi:

a) accordi internazionali conclusi dagli Stati membri: generalmente non fanno parte dell'ordinamento comunitario, ma assumono rilevanza soltanto nella misura in cui un accordo del genere, può essere invocato dallo Stato membro contraente come causa di giustificazione per il mancato rispetto di obblighi comunitari. Tale possibilità vale anzitutto per quanto riguarda gli accordi conclusi da uno Stato membro con uno stato terzo prima della data in cui il trattato è entrato in vigore rispetto allo Stato membro in questione. Pertanto il trattato concluso da due Stati non può essere emendato, né tantomeno abrogato per l'effetto della successiva conclusione di altro trattato tra due Stati, di cui uno soltanto sia parte anche del primo trattato. Il principio comporta che lo Stato che ha concluso tanto il primo quanto il secondo trattato resta tenuto a rispettarli entrambi. Riconoscendo l'esistenza di tale principio, l'articolo 307 TCE contiene un'apposita clausola di compatibilità. Nel caso di accordi con Stati terzi conclusi anteriormente al Trattato e aventi ad oggetto materie comprese nella competenza esclusiva della Comunità, è stata conurata una sorta di sostituzione della Comunità dei diritti e negli obblighi che gli Stati membri contraenti traevano dagli accordi in questione (fenomeno di sostituzione si è verificato rispetto al GATT e con riferimento alla Carta delle Nazioni Unite). È bene osservare che la clausola di compatibilità consente allo Stato membro interessato di sottrarsi agli d'obblighi derivanti dal Trattato soltanto nella misura strettamente necessaria per permettergli di rispettare gli obblighi assunti nei confronti dello stato terzo;

b) accordi internazionali conclusi dalla comunità con Stati terzi o con altre organizzazioni internazionali: occupano un posto molto importante all'interno dell'ordinamento comunitario. In quanto soggetto autonomo di diritto internazionale la Comunità ha senza dubbio la capacità di concludere accordi internazionali senza dover passare attraverso i propri Stati membri. Tuttavia la competenza esterna della Comunità non ha portata limitata. Essa infatti soggiace al principio della competenza d'attribuzione. Inoltre la soggettività di diritto internazionale della Comunità coesistere con quella degli Stati membri;

c) accordi internazionali conclusi dalla comunità e dagli Stati membri (accordi misti): sono molto diffusi. Questo strumento si è rivelato utile di fronte ad ipotesi di accordi riguardanti anche materie che non rientravano affatto nella competenza comunitaria ovvero materie sottoposte alla competenza concorrente di comunità e Stati membri.

L'articolo 300 paragrafo 7 dispone che gli accordi conclusi sono vincolanti per le istituzioni della Comunità e per gli Stati membri. Le istituzioni non possono quindi adottare atti che non rispettino un accordo concluso dalla Comunità. In caso contrario l'atto confliggente può essere annullato o essere dichiarato invalido. Esiste però un'eccezione all'utilizzabilità degli accordi internazionali per mettere in discussione la validità di atti delle istituzioni: gli accordi allegati all'accordo istitutivo dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC), i quali non sono presi in considerazione a tal fine a causa della loro natura flessibile.

7. Gli atti delle istituzioni.

L'articolo 249 TCE contiene un'elencazione degli atti più importanti delle istituzioni (atti tipici). Alcuni articoli del Trattato prevedono l'emanazione di atti diversi, altri autorizzano le istituzioni ad adottare atti rispondenti ad una delle denominazioni utilizzate dall'articolo 249, ma con caratteristiche proprie (atti atipici). (Es. del primo tipo è costituito dal bilancio della Comunità, es. del secondo l'istituzione di camere giurisdizionali di primo grado).

Accanto agli atti atipici vanno annoverati alcuni tipi di atti alcuni tipi di atti affermatisi soltanto in via di prassi, soprattutto nel settore della disciplina della concorrenza e degli aiuti di Stato alle imprese. In entrambi questi settori la Commissione gode di poteri diretti di controllo e di sanzione, ma anche di un ampio margine di discrezionalità. Per orientare i comportamenti dei destinatari di tali poteri la Commissione pubblica periodicamente delle comunicazioni, le quali, pur non avendo un vero e proprio valore normativo, sono considerate dalla giurisprudenza come atti attraverso cui la Commissione definisce i limiti del proprio potere discrezionale. Ne consegue che la Commissione non può discostarsene nella valutazione dei casi concreti.

Gli atti tipici descritti nell'articolo 249 sono 5: regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri. Essi si dividono in:

a) atti vincolanti: regolamenti direttive e decisioni. Attraverso i quali le istituzioni hanno il potere di porre nuovi obblighi a carico dei destinatari (istituzioni comunitarie, Stati membri o soggetti degli ordinamenti interni). Gli atti vincolanti si distinguono ulteriormente in atti normativi (producono un'innovazione dell'ordinamento comunitario e negli ordinamenti interni degli Stati membri), tra cui regolamenti e direttive, e atti amministrativi, tra cui le decisioni, che hanno portata individuale e sono utilizzate soprattutto nei settori in cui le istituzioni hanno poteri di gestione diretta.

b) atti non vincolanti: raccomandazioni e pareri. Attraverso i quali le istituzioni mirano ad ottenere che i destinatari orientino spontaneamente il proprio comportamento in una maniera che viene giudicata conforme all'interesse generale della Comunità.

L'art. 249.2 precisa che gli atti vengono adottati dalle istituzioni per l'assolvimento dei loro compiti e alle condizioni fissate dal presente trattato. Questo significa che, per sapere quale tipo di atto le istituzioni possono adottare in una determinata materia, è necessario far riferimento alle singole norme del Trattato applicabili. Talune norme danno alle istituzioni la possibilità di scegliere tra atti di più tipi, altre non forniscono alcuna precisazione al riguardo. In questi casi le istituzioni hanno disposizione l'intero ventaglio di atti previsti dal art. 249, compreso il regolamento.

Le ipotesi in cui è previsto il potere di adottare regolamenti sono numericamente poche, rispetto quelle in cui possono essere emesse direttive. In particolare in nessuno dei settori di competenza comunitaria aggiunti a partire dall'AUE è contemplata la possibilità di emanare soltanto regolamenti.

8. I regolamenti.

Il regolamento viene descritto nel secondo comma dell'art. 249 TCE: 'il regolamento ha portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri'.

La caratteristica della portata generale indica che il regolamento ha natura normativa. Esso pone regole di comportamento rivolte alla generalità dei soggetti.

La seconda caratteristica è l'obbligatorietà integrale: il regolamento deve essere rispettato in tutti i suoi elementi, cioè nella sua interezza. Nell'indicare tale caratteristica l' art. 249.2 si rivolge soprattutto agli Stati membri (non possono infatti lasciare inapplicate talune disposizioni del regolamento o limitarne il campo d'applicazione).

L'ultima caratteristica del regolamento è la diretta applicabilità in ciascuno degli Stati membri. Tale caratteristica presenta due profili: a) in primo luogo la diretta applicabilità riguarda l'adattamento degli ordinamenti interni degli Stati membri o meglio i modi attraverso cui l'adattamento deve avvenire. Il TCE ha inteso disciplinare uniformemente tale importante aspetto, prescrivendo che l'adattamento degli ordinamenti interni al regolamento avviene direttamente (immediatamente ed automaticamente), senza che sia necessario e nemmeno consentito agli Stati membri subordinare l'applicazione del regolamento ad uno specifico atto interno di adattamento o di attuazione. Nello stesso momento in cui entrano in vigore nell'ordinamento comunitario, i regolamenti sono applicabili anche all'interno di ciascuno Stato membro. L'eventuale atto nazionale di recepimento sarebbe, non soltanto superfluo, ma anche incompatibile con l'art.249.2. (La diretta applicabilità non esclude però che gli Stati membri siano chiamati ad adottare provvedimenti nazionali integrativi. Talvolta è il regolamento stesso che richiede agli Stati membri l'adozione di misure di questo tipo. Può trattarsi di provvedimenti specifici ovvero di provvedimenti genericamente descritti. In altri casi, la necessità di provvedimenti nazionali integrativi, pur non essendo espressamente prevista, è implicita e discende dal principio di leale collaborazione sancito dal art. 10 TCE);

b) in secondo luogo l'applicabilità diretta dei regolamenti implica la loro capacità di produrre effetti diretti all'interno degli ordinamenti degli Stati membri (efficacia diretta). Ne discende che il regolamento, alla stregua di qualsiasi fonte normativa di diritto interno, è atto ad attribuire ai singoli dei diritti che i giudici nazionali devono tutelare.

(Requisiti formali: il regolamento deve essere motivato e fare riferimento alle proposte e ai pareri previsti obbligatoriamente. Esso è firmato dal Presidente del Parlamento e dal Presidente del Consiglio, se adottato congiuntamente da entrambi, ovvero dal solo Presidente del Consiglio, se adottato dal solo Consiglio. È pubblicato nella gazzetta ufficiale dell'europea ed entra in vigore venti giorni dopo la pubblicazione, salvo che sia disposto diversamente).

9. Le direttive.

Art. 249.3 TCE: ' la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e i mezzi'.

La direttiva pur essendo un atto vincolante ha portata individuale. Essa infatti ha dei destinatari definiti in ciascuna direttiva, consistenti in uno più Stati membri. (Spesso la direttiva è rivolta tutti gli Stati membri, in questo caso si parla di direttive generali). In prevalenza le direttive mirano ad ottenere il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in determinate materie. Esse rappresentano uno strumento di normazione in due fasi: la prima accentrata livello comunitario, dove vengono fissati gli obiettivi e i principi generali, la seconda decentrata a livello nazionale, dove ciascuno Stato membro attua, attraverso strumenti normativi completi e dettagliati, gli obiettivi e i principi generali fissati dalla direttiva.

Come il regolamento, essa è obbligatoria in tutti i suoi elementi (obbligatorietà integrale) ma differenza di quello, la direttiva si limita ad imporre agli Stati membri un risultato da raggiungere, lasciandoli liberi di scegliere le misure di adattamento necessarie per realizzare il risultato prescritto.

Quanto alla diretta applicabilità, occorre distinguere tra i due profili individuati a proposito dei regolamenti. La direttiva non gode della diretta applicabilità: il meccanismo descritto nel terzo comma dell'articolo 249 richiede che la direttiva riceva attuazione da parte degli Stati membri attraverso apposite misure. Gli Stati membri sono dunque tenuti ad adattare l'ordinamento interno in modo da assicurare che il risultato voluto dalla direttiva sia raggiunto. In mancanza, l'atto comunitario non è in grado, da solo, di ottenere il risultato voluto. Si tratta quindi di uno strumento che risponde ad una visione internazionalistica dei rapporti tra ordinamenti. Quanto al secondo profilo, perché possa parlarsi di efficacia diretta di una direttiva è necessario che siano soddisfatte alcune condizioni temporali e sostanziali individuate dalla giurisprudenza della Corte. Inoltre l'efficacia diretta delle direttive ha una ridotta portata ratione personarum.

L'attuazione da parte degli Stati membri costituisce quindi un momento centrale e problematico per ciascuna direttiva. L'obbligo di attuazione di una direttiva è assoluto per ciascuno Stato membro al quale la direttiva rivolta (salvo che l'ordinamento interno non sia già perfettamente conforme alla direttiva, unica ipotesi in cui lo Stato membro può omettere di attivarsi). L'obbligo va adempiuto entro il termine di attuazione fissato dalla direttiva stessa, il quale, può variare a seconda dell'importanza della materia oggetto della direttiva e delle difficoltà che gli Stati membri possono incontrare nell'attuazione. Il termine è imperativo è perentorio.

Gli Stati membri sono competenti quanto alla scelta delle forme e dei mezzi di attuazione. La scelta non è peraltro del tutto libera. È infatti anzitutto necessario che gli strumenti scelti dal legislatore nazionale siano idonei a produrre la modificazione degli ordinamenti interni voluta dalla direttiva. Nella scelta si deve quindi tenere conto della gerarchia delle fonti di diritto interno. In secondo luogo, devono essere scelti strumenti di attuazione che garantiscano trasparenza e certezza del diritto (evitando procedure agevolate di attuazione, come circolari o semplici istruzioni rivolte agli uffici amministrativi).

Per quanto riguarda il contenuto delle direttive, come si è visto, il meccanismo previsto dal art. 249 TCE si articola intorno al binomio risultato/ forme e mezzi. Tuttavia determinati risultati non possono essere definiti limitandosi ad indicare obiettivi i principi generali, ma richiedono l'elaborazione di un quadro normativo alquanto dettagliato, che lascia alla libera determinazione degli Stati membri soltanto interventi limitati ad aspetti di secondaria importanza. Si parla a tal proposito di direttive dettagliate, le quali, benché simili nel contenuto e regolamenti, non soltanto mantengono la struttura di qualsiasi direttiva (obbligo d'attuazione e termine) ma si giustificano in base al risultato voluto (adottate fino a gli anni '80, soprattutto nel campo dell'armonizzazione delle legislazioni tecniche, caratterizzate da una disciplina particolarmente precisa e particolareggiata).

(Requisiti formali: sono gli stessi di quelli previsti per i regolamenti. Con una differenza: le direttive a) adottate congiuntamente dal Parlamento e dal Consiglio e b) adottate dal solo Consiglio o dalla Commissione rivolte tutti gli Stati membri sono pubblicate nella gazzetta ufficiale dell'Unione Europea ed entrano in vigore dopo venti giorni dalla pubblicazione. Le altre direttive sono notificate ai loro destinatari e danno efficacia in virtù della notificazione).

10. Le decisioni.

Art. 249.4: 'la decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa designati'.

La decisione coniuga due caratteristiche, l'una propria dei regolamenti e l'altra delle direttive. Come il regolamento è obbligatoria in tutti i suoi elementi, come la direttiva non ha portata generale, vincolando i soli destinatari da essa designati. A differenza della direttiva può essere rivolta non solo agli Stati membri, ma anche ad altri soggetti, compresi i singoli.

Le decisioni rivolte agli Stati membri sono nella sostanza simili alle direttive, qualora impongano un obbligo di facere. Tuttavia l'obbligo di facere è spesso molto più specifico dell'obbligo di attuare una direttiva che lascia quindi allo Stato membro un margine di discrezionalità molto più ristretto. Esistono anche decisioni che si limitano a prescrivere un obbligo di non facere. In questo caso lo Stato membro destinatario è tenuto ad astenersi dall'attività vietata. (Ad esempio le decisioni della Commissione in materia di aiuti statali delle imprese possono avere l'uno e l'altro contenuto).

Le decisioni possono poi essere rivolte ai singoli. I casi più importanti sono rappresentati dalle decisioni che la Commissione adotta nell'ambito della disciplina della concorrenza, e che possono prevedere anche la comminazione di sanzioni pecuniarie a carico delle imprese. In quest'ultimo caso le decisioni costituiscono titolo esecutivo ai sensi dell'articolo 256 TCE (previa apposizione della forma esecutiva da parte dell'autorità designata dallo Stato membro in cui s'intende ottenere l'esecuzione, è quindi possibile procedere alla loro esecuzione forzata).

(Requisiti formali: sono uguali a quelli previsti dal art.254 per le direttive diverse da quelle rivolte a tutti gli Stati membri: sono notificate ai loro destinatari ed hanno efficacia in virtù della notificazione).

11. Gli atti del secondo e del terzo pilastro.

Abbiamo già visto che le istituzioni possono adottare atti anche nell'ambito del secondo e del terzo pilastro. Si tratta di atti, tuttavia, che rispondono a denominazioni e caratteristiche diverse dagli atti previsti dal art. 249 TCE.

Atti del terzo pilastro: presentano analogie più marcate rispetto agli atti comunitari. L'art 34 par. 2 TUE elenca quattro tipi di atti (tutti del Consiglio):

1) posizioni comuni: definiscono l'orientamento dell'Unione in merito ad una questione specifica. Sono atti tipici della cooperazione intergovernativa. Si limitano a fissare le linee direttrici che l'Unione e gli Stati membri devono seguire su una determinata questione.

2) decisioni- quadro: adottate per il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. Tipo di atto che si ispira chiaramente al modello delle direttive comunitarie. Sussista però un importante differenza, in quanto le decisioni- quadro non hanno efficacia diretta.

3) decisioni: sono vincolanti e non hanno efficacia diretta. Anche le decisioni del terzo pilastro sembrano godere di obbligatorietà integrale. Attraverso una decisione può essere perseguito qualsiasi altro scopo coerente con gli obiettivi del presente titolo. Non viene invece precisato quali siano i possibili destinatari di esse. Ulteriore differenza tra le decisioni e le decisioni- quadro: mentre le prime vengono attuate mediante misure adottato dal Consiglio, l'attuazione delle decisioni- quadro è affidata agli Stati membri.

4) convenzioni: di esse il Consiglio raccomanda l'adozione agli Stati membri secondo le rispettive norme costituzionali. Non si tratta di un vero e proprio atto dell'Unione: il Consiglio si limita ad approvare nel testo. Per entrare in vigore, la Convenzione deve essere ratificata dai singoli Stati membri. L'entrata in vigore delle convenzioni non è subordinata alla ratifica da parte di tutti gli Stati membri, essendo sufficiente che esse vengano adottate da almeno la metà degli Stati (ovviamente in questo caso l'entrata in vigore è limitata agli Stati ratificanti). Le misure di applicazione di queste convenzioni sono adottate in seno al Consiglio a maggioranza dei due terzi delle Parti contraenti. Ricordiamo che l'art. 24 estende al terzo pilastro la possibilità di concludere accordi internazionali.

Atti del secondo pilastro: sono molto diversi dagli atti comunitari. Sono previste le seguenti tipologie:

1) strategie comuni: previste dal art. 13 TUE. Si tratta di atti decisi dal Consiglio europeo, su raccomandazione del Consiglio, il quale poi le attua. Sono atti di altissima politica, che definiscono le linee guida su cui Unione deve muoversi nel settore della politica estera. Fissano i rispettivi obiettivi, la durata di mezzi che l'Unione e gli Stati membri devono mettere a disposizione.

2) azioni comuni: disciplinate dal art. 14 TUE. Esse affrontano specifiche situazioni in cui si ritiene necessario un intervento operativo dell'Unione. A differenza delle strategie comuni, si estrinsecano in un'azione concreta dell'Unione nel settore della politica estera. Hanno un valore vincolante nei confronti degli Stati membri, i quali non se ne possono discostare nelle loro prese di posizioni e nella conduzione della loro azione.

3) posizioni comuni: previste dal art. 15 TUE. Si limitano a definire l'approccio dell'Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica. Non sembrano essere vincolanti (si dice 'gli Stati membri provvedono affinché le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni comuni', quindi la forma verbale 'provvedere' risulta essere sinonimo di non cogenza).

4) accordi internazionali: l'articolo 24 TUE prevede infine la possibilità di concludere accordi internazionali con uno o più Stati od organizzazioni internazionali.

12. Gli atti delle istituzioni nella Costituzione.

Le innovazioni che il progetto di Costituzione introduce riguardo alla tipologia degli atti delle istituzioni sono notevoli. La nuova tipologia è contenuta nell' art. I-33, che elenca le seguenti categorie di strumenti giuridici: legge europea, la legge quadro europea, il regolamento europeo, la decisione europea, raccomandazioni e pareri.

Subito differenzia gli atti legislativi dagli atti di altra. Tale differenziazione si ripercuote anche sulle istituzioni, cui è riservata l'approvazione di atti legislativi e sulla procedura applicabile.

1) atti legislativi: a loro voltasi distinguono in:

a) leggi europee: hanno le stesse caratteristiche degli attuali regolamenti comunitari;

b) leggi quadro europee: corrispondono alle direttive. Essere vincolalo tutti gli Stati membri destinatari. Da ciò potrebbe desumersi    che una legge quadro deve rivolgersi a tutti gli Stati membri e non potrebbe avere come destinatari Stati membri definiti. (Contrariamente al regolamento europeo).

2) atti non legislativi: a loro voltasi distinguono in:

a) regolamenti europei: atti normativi di secondo grado. Hanno portata generale che sono rivolti a dare attuazione agli atti legislativi ovvero a specifiche disposizioni della Costituzione. Può essere conurato come un attuale regolamento comunitario, in questo caso è obbligatorio in tutti su elementi e direttamente applicabile. Può invece essere conurato come un attuale direttiva, in questo caso vincola lo Stato membro destinatario circa risultato da raggiungere. I regolamenti europei possono essere adottati tanto dal Consiglio, quanto dalla Commissione, oltre che dalla BCE, ove previsto. I regolamenti europei delegati sono emanati dalla Commissione in forza di una delega contenuta in una legge europea o in una legge quadro europea. Possono infatti completare o modificare determinati elementi non essenziali della legge o legge quadro. I regolamenti europei d'esecuzione contengono misure necessarie per l'attuazione di atti giuridicamente obbligatori dell'Unione, quando si sia ritenuto che gli stessi richiedano condizioni uniformi di esecuzione. Sono adottati dalla Commissione, su autorizzazione conferita nell'atto da eseguire, o dal Consiglio in casi specificatamente motivati;

b) decisioni europee: obbligatoria in tutti i loro lamenti. A differenza di quelle previste dal art. 249.4 TCE, esse non hanno sempre destinatari specifici. In questo senso la sua obbligatorietà e generale. Qualora invece siano designati dei destinatari, la decisione è obbligatoria soltanto nei confronti di questi. Possono essere adottate dal Consiglio, dalla Commissione, ma anche dal Consiglio europeo, nei casi specificatamente previsti, e dalla BCE. Le decisioni europee possono essere anche di secondo grado: ciò avviene quando la decisione di base attribuisce alla Commissione o al Consiglio la competenza ad adottare misure uniformi d'esecuzione attraverso una decisione europea d'esecuzione.

Aspetti positivi della nuova tipologia:

- la scelta di distinguere anche dal punto di vista formale gli atti legislativi da quelli di altra natura;

- il riconoscimento di un tipo di decisioni che non hanno nulla a che fare con le decisioni di portata individuale di cui parla l'art.249.4 TCE.

Aspetti negativi:

- la previsione di un unico atto normativo, ma non legislativo (il regolamento europeo);

- la distinzione tra regolamenti delegati e regolamenti d'esecuzione.

13. L'adattamento dell'ordinamento italiano al diritto comunitario.

Come si è visto i Trattati si presentano nella forma di normali trattati internazionali. Più precisamente l'ordine di esecuzione di ciascun trattato è stato dato con la medesima legge con cui il Parlamento ha autorizzatola ratifica del trattato stesso da parte del Capo dello Stato, ai sensi dell'art. 80 Cost. Il ricorso ad una legge ordinaria per eseguire trattati così importanti come quelli europei ha dato luogo difficoltà. La legge costituzionale 18 ottobre 2001 n.3 si limita a dare già per acquisitala partecipazione italiana alla Comunità. Il nuovo art. 117 Cost. stabilisce infatti che la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e da gli obblighi internazionali (altri Stati membri hanno invece modificato la propria Costituzione Nazionale, inserendo apposite 'clausole europee'). In assenza di una norma costituzionale specifica, si è ritenuto di poter ricondurre l'adesione italiana alla Comunità e poi all'Unione all'art. 11 Cost. Questa possibilità ha trovato conferma nella giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo la quale l'articolo 11 non è solo una norma permissiva, ma è anche una norma procedurale: consente di accettare limitazioni di sovranità, senza necessità di procedere ad una revisione costituzionale.

Più difficile è risultato il compito di assicurare l'attuazione in Italia del diritto comunitario secondario o derivato. In Italia inizialmente si ricorreva allo strumento della delega legislativa al Governo, ai sensi dell'art. 76 Cost. Un nuovo e più efficiente meccanismo di attuazione degli atti comunitari è stato adottato con la legge 9 marzo 1989 n. 86, nota come Legge La Pergola, ora sostituita dalla legge 4 febbraio 2005 n. 11 (sono entrambe leggi ordinarie ed in questo stati loro limite, in quanto possono essere abrogate da leggi ordinarie successive). La novità introdotta dalla Legge La Pergola è l'introduzione di un meccanismo legislativo annuale: ogni anno, il Parlamento approva una legge comunitaria, che contiene provvedimenti volti a rendere conforme l'ordinamento italiano a tutti gli obblighi comunitari, che vengono a maturazione entro l'anno di riferimento. In particolare si tratta degli obblighi che conseguono:

a) all'emanazione di ogni atto comunitario e dell'Unione europea che vincoli della Repubblica italiana ad adottare provvedimenti di attuazione;

b) all'accertamento giurisdizionale, con sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, della incompatibilità di norme legislative e regolamentari dell'ordinamento giuridico nazionale con le disposizioni dell'ordinamento comunitario;

c) all'emanazione di decisioni- quadro e di decisioni adottate nell'ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

(Dopo la riforma del titolo V alcune Regioni hanno introdotto nella rispettivo ordinamento meccanismi analoghi, che prevedono l'adozione di vere proprie leggi comunitarie regionali).

Vengono previsti tre metodi principali, attraverso i quali la legge comunitaria opera per rendere l'ordinamento italiano conforme agli obblighi sopra citati:

1) attuazione diretta: la stessa legge comunitaria abroga o modifica disposizioni statali vigenti. Può essere seguito in due casi:

a) disposizioni statali vigenti in contrasto con gli obblighi specificati dall' art.1 cit.;

b) disposizioni statali vigenti oggetto di procedure di infrazione avviate dalla Commissione delle Comunità europee nei confronti della Repubblica italiana. Si tratta del procedimento più dispendioso. Esso viene utilizzato per adempimenti puntuali e di semplice definizione oppure quando vi sono motivi di urgenza.

2) delega legislativa al Governo: ai sensi del art. 76 Cost. la legge comunitaria, può avere (in parte) il contenuto di una legge delega. In questo caso essa prevede i criteri per l'attuazione delle norme comunitarie da parte del Governo, mediante decreti legislativi.

3) attuazione in via regolamentare e amministrativa: rappresenta l'elemento di maggior rilievo introdotto dalla legge La pergola. La legge comunitaria può contenere disposizioni che autorizzano il Governo ad attuare in via regolamentare le direttive a norma del art. 11. Il regolamento emanato in forza della citata disposizione è perciò in grado di modificare norme di legge preesistenti, grazie all'espressa autorizzazione data dal Parlamento nella legge comunitaria. Si opera pertanto la delegificazione delle materie interessate.

La legge La pergola e ora la legge 4 febbraio 2005 n. 11 si occupano anche dell'attuazione del diritto comunitario da parte delle Regioni. L' attuale sistemazione della materia riconosce un ruolo sempre più ampio alle Regioni, salvo restando il principio della responsabilità del solo Stato nei confronti delle istituzioni comunitarie. Le regioni e le province autonome, delle materie di loro competenza provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli atti dell'Unione Europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite con legge dello Stato, che disciplina le modalità d'esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza (art. 117). In attuazione di tale principio l'articolo 16 della legge n. 11/ 2005 prevede che le regioni e le province autonome, nelle materie di loro competenza, possano dare immediata attuazione alle direttive comunitarie. Esse possono provvedere non appena la direttiva entra in vigore e diventa pertanto obbligatoria per lo Stato. (Ciò non esclude del tutto l'intervento dello Stato. In primo luogo, nelle materie di competenza concorrente, è compito dello Stato la determinazione dei principi fondamentali in secondo luogo gli artt. 117.5 e 120.2 Cost. prevedono a favore dello Stato un potere sostitutivo nel caso di inadempimento regionale riguardante la normativa comunitaria. Per quanto riguarda l'attuazione di atti normativi comunitari, la legge n. 11/2005 ribadisce il sistema precedente, consistente in un meccanismo di sostituzione preventiva. Lo Stato in pratica adotta decreti legislativi o regolamenti di attuazione anche riguardo a direttive che ricadono nelle materie di competenza regolamentare o legislativa delle regioni o delle province autonome. Tali provvedimenti hanno natura cedevole. Una procedura di sostituzione successiva, disciplinata dall'articolo 8, prevede la messa in mora preventiva della Regione che versi in situazione di mancato rispetto della normativa comunitaria, con l'assegnazione di un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari. Decorso invano detto termine, il Consiglio dei ministri provvederà direttamente o nominando un'apposita commissione. Alla riunione del Consiglio, partecipa il Presidente della Giunta regionale o provinciale interessata).