Le Conclusioni del Procedimento

Le Conclusioni del Procedimento

Vi sono diverse possibili conclusioni del procedimento ed infatti una delle prime disposizioni della legge generale sul procedimento statuisce che la pubblica amministrazione ha il dovere di concludere mediante l'adozione di un provvedimento espresso qualsiasi procedimento che sia tenuta a svolgere, inoltre il provvedimento deve essere preso entro il termine stabilito dalla legge o determinato da regolamenti del Governo per ciascun procedimento tenendo conto della loro sostenibilità, sotto il profilo dell'organizzazione amministrativa, e della natura degli interessi pubblici tutelati o entro 90 giorni dall'inizio d'ufficio o dell'istanza di parte. Il termine decorre dal momento in cui l'istanza della parte privata sia stata ricevuta o da quando si ha l'inizio d'ufficio e può essere sospeso per l'acquisizione di informazioni o certificazioni non risultanti da documenti in possesso dell'amministrazione o acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. Stando a queste disposizioni sembrerebbe che un procedimento possa avere un solo esito possibile ovvero con un atto autonomo unilaterale dell'organo, invece il procedimento può concludersi ance in altri modi:

Con un provvedimento emanato unilateralmente da un organo amministrativo, ma con il necessario consenso da parte di altri organi;

Con un provvedimento unilaterale il cui contenuto è però concordato con gli interessati;

Con un accordo sostitutivo del provvedimento unilaterale

Con il silenzio da parte dell'amministrazione.

La dichiarazione di inizio attività -> il testo vigente dell'art.19 LPA rubricato Dichiarazione di inizio attività, prevede che, l'inizio dell'attività possa essere preceduto soltanto da una dichiarazione da parte dello stesso interessato circa la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti. La dichiarazione deve essere corredata delle certificazioni e delle attestazioni normative richieste, ma l'amministrazione competente può richiedere all'interessato certificazioni relative ad atti, fatti, qualità o stati soggettivi rilevanti soltanto se non sia tenuta ad acquisirle d'ufficio, ovvero soltanto se tali documenti non siano in possesso della stessa amministrazione procedente o detenuti da altre pubbliche amministrazioni come previsto dall'art.18 LPA e comunque in ogni caso tali documenti possono essere sostituiti da Autocertificazioni. Trascorsi 30 giorni dalla data di presentazione all'amministrazione della dichiarazione, l'interessato può dare inizio all'attività oggetto della dichiarazione dandone comunicazione all'amministrazione competente. Quest'ultima ove accerti la carenza delle condizioni entro 30 giorni dal ricevimento della comunicazione adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione dei suoi effetti, salvo che l'interessato provveda ove sia possibile a conformare alla normativa vigente la detta attività. La legge stabilisce anche che è fatto comunque salvo il potere dell'amministrazione competente, di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli artt.21 che prevedono e disciplinano il potere di revoca e di annullamento d'ufficio.

La conclusione tacita. Il silenzio dell'amministrazione à come detto può darsi che un provvedimento possa concludersi tramite il silenzio o l'Inerzia dell'amministrazione. Il silenzio o inerzia appare come un fatto di disfunzione organizzativa che deve trovare rimedio e che può avere conseguenze in primo luogo proprio sul piano organizzativo, infatti nel caso in cui alla scadenza dei termini il provvedimento non sia emanato, è previsto che sia possibile rivolgere istanza al dirigente generale o al Ministro perché provvedano ed inoltre possono essere irrogate sanzioni per i dirigenti responsabili. Gli interessi lesi dal silenzio sono coloro che hanno preso istanza di parte ed infatti essi hanno interesse, in primo luogo, a vedere accolta la propria richiesta dall'amministrazione, ma hanno interesse anche che l'amministrazione decida entro un termine preciso e certo anche se con provvedimento negativo ovvero per loro insoddisfacente. Così viene eliminata un incertezza che può essere dannosa. Se invece l'amministrazione si mantiene inerte viene a mancare sia un provvedimento positivo sia un provvedimento negativo e quindi risultano frustrati tanto l'interesse principale che quello secondario del cittadino.

Il silenzio assenso à l'art.20 LPA dà al problema del silenzio una soluzione soddisfacente nell'interesse di chi abbia richiesto un provvedimento disponendo che se l'amministrazione non comunica nei termini previsti dalla stessa LPA il provvedimento di diniego nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimenti accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze e diffide. Quindi il silenzio equivale a provvedimento di accoglimento ovvero è considerato un atto positivo virtuale con la conseguenza che risultano possibili, in primo luogo, il suo annullamento d'ufficio e la revoca e si può anche ottenere l'annullamento da parte del giudice su ricorso dei contro interessati. Tuttavia la LPA pone molte ed importanti eccezioni alla regola generale come per gli atti e i procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza e l'immigrazione, la salute e la pubblica incolumità.

Il silenzio rifiuto à la regola generale non opera nei casi in cui il silenzio dell'amministrazione è invece qualificato come rigetto dell'istanza da altre leggi oppure da decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri che la stessa legge sul procedimento autorizza ad emanare, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti. In tal caso il silenzio potrà essere impugnato di fronte ad un giudice al pari di un provvedimento espresso di diniego.

Il silenzio non impediente à la legge dà all'inerzia dell'amministrazione un significato né di assenso né di diniego ma piuttosto di circostanza che fa cessare la necessità giuridica di certi atti, disponendo in modo tale che il silenzio non costituisca impedimento alla conclusione di un procedimento o all'efficacia di un provvedimento.

Il silenzio come inadempimento e il sindacato del giudice à esistono disposizioni espresse puntuali che qualificano alcune ipotesi di silenzio in modo tale da consentire comunque agli interessati di adire il giudice per ottenere una tutela. Tuttavia l'ampiezza delle eccezioni, da una parte, all'applicabilità della d.i.a.(dichiarazione inizio attività), dall'altra, alla regola generale del silenzio assenso, fanno ancora residuare molte ipotesi nelle quali il silenzio dell'amministrazione non h un significato giuridico equiparabile ad un provvedimento espresso. La nuova disciplina si fonda sulla premessa che il silenzio è sicuramente un comportamento illegittimo, quando il procedimento da concludere consegua obbligatoriamente ad una istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio dal momento che costituisce inadempimento al dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso. È anche stabilito che è possibile ricorrere contro il silenzio dell'amministrazione non appena siano decorsi i termini per la conclusione del procedimento e fino a quando permane l'inadempimento purchè entro un anno dalla scadenza di quei termini. Quanto ai poteri del giudice la legge ha previsto che se accoglie un ricorso contro il silenzio, il giudice ordina all'amministrazione di provvedere entro un breve termine e se questa non adempie nomina un commissario che provvede in luogo della stessa.

Conclusioni espresse mediante provvedimento unilaterale à la conclusione può consistere in un atto unilaterale emanato dall'organo competente, che, può essere un organo individuale oppure un organo collegiale. Tale provvedimento unilaterale può essere il risultato di una decisione autonoma, nel senso che l'organo competente dell'amministrazione procedente provvede all'esame delle risultanze dell'istruttoria e alla ponderazione degli interessi coinvolti senza subire nessun condizionamento diverso dal necessario rispetto dei principi e delle regole che conosciamo. In altre parole, nella fase della decisione non è previsto alcun intervento di altri organi, così che esso può autonomamente prendere la decisione che ritiene legittima ed opportuna. In altri casi il procedimento si conclude ancora con un provvedimento unilaterale di un organo dell'amministrazione procedente, m non si può dire che tale atto sia il risultato di una decisione presa autonomamente da quest'ultimo organo, giacchè è previsto il concorso, variamente condizionante, di altri organi amministrativi alla decisione. Si può parlare in queste ipotesi di atto complesso, perché espressione della decisione di più organi. Ipotesi sostanzialmente non diverse sono quelle in cui il provvedimento sia preso con decreto interministeriale dal momento che a uno solo dei ministeri compete lo svolgimento del procedimento.

Decisione conseguente ad un accordo con gli interessati à altra ipotesi in cui il procedimento si conclude con un provvedimento unilaterale che però non è il risultato di una decisione presa autonomamente dall'amministrazione pubblica né di una decisione condizionata da altre pubbliche amministrazioni. La LPA prevede che l'amministrazione procedente possa concludere accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del procedimento finale così che quest'ultimo si limita a recepire una decisione raggiunta mediante accordo con coloro che altrimenti avrebbero subito gli effetti di una decisione unilaterale. Questi accordi detti integrativi o endoprocedimentali non solo sono previsti ma ne deve anche essere favorita la conclusione.

Conclusioni espresse mediante accordi con i privati interessati à la conclusione del procedimento può anche essere costituita da un atto consensuale che può intervenire sia con un'altra pubblica amministrazione, sia con i privati interessati. È possibile curare l'interesse pubblico mediante accordi tra amministrazioni pubbliche e privati di conseguenza in applicazione del principio di proporzionalità  potrebbe ora sostenersi che le pubbliche amministrazioni siano tenute ordinariamente a ricercare il consenso degli interessati prima di prendere decisioni unilaterali. Tali atti consensuali sono soggetti ad un intreccio tra diritto pubblico e privato.

L'inserimento degli accordi nel procedimento -> gli accordi sono fatti dall'amministrazione procedente in accoglimento di osservazioni e proposte presentate e riguardano il contenuto del provvedimento finale. Innanzitutto la proposta del privato di pervenire ad un accordo deve seguire il regime delle memorie scritte e documenti che possono essere presentati dai soggetti legittimati a intervenire nel procedimento. Quindi in primo luogo deve avere forma scritta ed in secondo luogo fa nascere l'obbligo della sua valutazione da parte dell'amministrazione la quale quindi emanerebbe un atto legittimo se la ignorasse o non valutasse adeguatamente l'opportunità di accettarla.

Recesso per sopravvenuti motivi di interesse pubblico -> una delle obiezioni più comuni all'ammissibilità di accordi con una pubblica amministrazione si fondava  sull'osservazione che un accordo è vincolante per le parti, mentre col mutare delle circostanze, il pubblico interesse potrebbe richiedere che si ritorni sulle decisioni prese per addivenire ad altre più adeguate alla nuova situazione. Evidentemente proprio per superare questa obiezione è stato previsto che per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l'amministrazione recede unilateralmente l'accordo, ovvero non ha solo il potere ma anche il dovere di recedere in quanto questi motivi debbono fondarsi su circostanze sopravvenute o almeno diverse rispetto a quelle che era stato possibile prendere in considerazione nel momento in cui fu fatto l'accordo.

Il recesso fa sorgere l'obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno al privato, infatti la misura del'indennizzo deve essere stabilita in relazione con i pregiudizi verificatisi in danno del privato. Poiché il recesso non ha effetto per le prestazioni eseguite o in corso di esecuzione, per le spese relative il privato deve essere integralmente indennizzato.

L'ambito e i limiti della discrezionalità -> la prima condizione di utilizzabilità di tale strumento giuridico è che l'amministrazione procedente sia dotata di discrezionalità amministrativa circa l'oggetto specifico dell'accordo, cioè abbia il potere di determinare in modi diversi l'assetto degli interessi in gioco nella prospettiva del perseguimento nel modo migliore possibile delle finalità ad essa commesse dalla legge. È dubbio che gli accordi siano possibili quando l'amministrazione procedente possa esercitare soltanto una discrezionalità tecnica, nel significato precisato. La scelta fra soluzioni tecniche plausibili non dovrebbe farsi dipendere dall'interesse che possono avere in relazione all'una o all'altra soluzione i privati interessati e il rischio non riguardi diritti indisponibili. Comunque, la discrezionalità che può essere oggetto degli accordi è quella mediante la quale si determina il contenuto del provvedimento finale, non invece, quando ve ne sia, quella collegata alla valutazione dei presupposti del potere di decisione. L'applicabilità è inoltre esclusa dalla LPA a proposito di alcuni atti con effetti conformativi, cioè nei confronti delle attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione.

Accordi con le pubbliche amministrazioni -> la LPA prevede accordi tra pubbliche amministrazioni per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune. Per questi accordi non è previsto il recesso unilaterale in quanto dal momento che le parti sono amministrazioni pubbliche non si vede il perché l'interesse pubblico curato da una di queste dovrebbe prevalere sull'interesse pubblico di cui è portatrice l'altra.

Gli accordi di programma -> tali accordi sono diretti ad assicurare il coordinamento delle azioni di due o più Comuni, Province, Regioni, amministrazioni statali o altri soggetti pubblici, determinando tempi modalità, finanziamenti e altri connessi adempimenti relativi ad opere che richiedono l'azione integrata e coordinata di più di uno dei soggetti pubblici indicati. La conclusione dell'accordo è promossa dal Presidente della Regione o della Provincia o dal Sindaco del Comune che abbia competenza primaria o prevalente in relazione all'opera che a tal fine convoca una conferenza tra i rappresentanti delle amministrazioni interessate. Tale accordo consiste nel consenso unanime del Presidente della Regione, del Presidente della Provincia, dei Sindaci dei Comuni e delle altre amministrazioni interessate. Soltanto nell'ipotesi in cui l'accordo determini variazioni urbanistiche, l'adesione del Sindaco deve essere ratificata dal Consiglio Comunale.