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Le Regioni e gli Enti Locali.
Centro e periferia.
Le regioni sono nate nel 1970 come ente pubblico territoriale.
L'Italia è uno stato unitario regionale.
Lo stato unitario.
Nello stato unitario la sovranità è esercitata da un unico ente: lo stato. A esso spetta l'esercizio delle funzioni legislativa, giurisdizionale e amministrativa.
Lo stato federale.
Sono stati federali
I livelli di governo.
Sia gli stati unitari sia gli stati federali dispongono di più livelli di governo, corrispondenti a diversi ambiti territoriali. Ogni ambito territoriale è governato da un ente che è espressione della comunità interessata.
Centralizzazione o decentramento?.
I principali argomenti di chi è favorevole a concentrare tutti i poteri più importanti al centro sono:
La centralizzazione garantisce una maggiore uguaglianza ai cittadini. In qualsiasi zona del paese valgono esattamente le stesse leggi e il denaro pubblico viene raccolto e distribuito dallo stato tra le regioni con criteri di equità, il decentramento crea inevitabilmente differenziazioni e disuguaglianze tra le diverse zone del paese: le regioni più povere rischiano di essere abbandonate a se stesse;
La centralizzazione favorisce l'unità della nazione e impedisce conflitti disgreganti tra le regioni.
Viceversa, chi è favorevole al decentramento risponde che:
La centralizzazione impone un'eccessiva uniformità, limita l'autogoverno delle comunità locali e impone impacci burocratici. Al contrario, in uno stato decentrato le decisioni vengono prese da poteri più vicini ai cittadini e quindi da loro più controllabili;
Le differenze regionali favorite dal decentramento hanno aspetti positivi; ogni regione può emanare leggi corrispondenti alle proprie esigenze.
Non è detto che il decentramento porti alla disgregazione: infatti le città e le regioni sono indotte a cooperare tra di loro per risolvere i problemi comuni.
Le vicende delle autonomie locali in Italia.
La soluzione che prevalse nel nuovo regno d'Italia fu quella della centralizzazione.
La svolta autonomista.
La svolta in senso autonomistico avvenne all'indomani della liberazione. Ribaltando il modello centralistico, l'Assemblea costituente si orientò verso la trasformazione dell'Italia in uno stato regionale. Per sottolineare l'importanza esso venne enunciato tra i "Principi fondamentali" della Costituzione.
L'attuazione delle regioni.
Durante il periodo 1945 - 1948 vennero effettivamente istituite solo 4 regioni a statuto speciale (Sicilia, Sardegna, Trentino - Alto Adige, Valle d'Aosta) a cui l'Assemblea costituente aveva deciso di concedere una condizione di speciale autonomia, il Friuli - Venezia Giulia, venne istituita nel 1963, perché bisognava attendere che tornasse all'Italia il territorio di Trieste. Per l'istituzione delle altre 15 regioni a statuto ordinario, che dovevano costituire il vero fulcro della riforma, si dovette attendere più di 20 anni.
La riforma delle autonomie locali.
Le funzioni dei comuni e delle province avevano continuato a essere disciplinate dalla "legge comunale provinciale". La situazione è mutata all'inizio degli anni Novanta con la riforma delle autonomie locali. La legge 142/1990 ha disciplinato in modo completo l'organizzazione e i poteri dei comuni e delle provincie, ampliandone l'autonomia; la legge 81/1993 ha adottato una forma di governo di tipo presidenziale per i due enti territoriali e ha introdotto un sistema elettorale maggioritario. Nel 2000 le due leggi sono state fuse nel testo unico delle autonomie locali.
La legge Bassanini.
La legge Bassanini (legge 59/1997) ha disposto il trasferimento ai governi decentrati di numerose competenze amministrative che prima spettavano allo stato. La legge Bassanini è una legge delega, ed è stata attuata dal governo attraverso l'emanazione di decreti legislativi. Il più importante ha trasferito alle regioni, alle province e ai comuni il potere di prendere decisioni amministrative nei più svariati ambiti dell'intervento pubblico: dall'artigianato, alle miniere, ai musei, all'industria, alla tutela dell'ambiente, alle politiche del lavoro. Si è trattato del più vasto processo di decentramento finora realizzato in Italia.
Regioni, province e comuni.
L'Italia è divisa in 20 regioni, di cui
Le regioni sono a loro volta suddivise in province e in città metropolitane. Le province sono attualmente 110 di cui 3 istituite nel 2004. Due province, Trento e Bolzano, sono province autonome e hanno potere legislativo. Le città metropolitane sono enti locali che sostituiscono le province nelle aree metropolitane. L'istituzione di 9 città metropolitane è stata prevista nel 1990 ma finora non è mai stata attuata. Le province sono a loro volta suddivise in comuni che sono attualmente circa 8.100.
Regioni a statuto ordinario e regioni a statuto speciale.
Regioni a statuto ordinario.
Le regioni a statuto ordinario sono 15. La loro organizzazione e le loro funzioni sono regolate in modo uniforme dalla stessa Costituzione. A ogni regione spetta il potere di definire la propria organizzazione interna e la propria forma di governo mediante uno statuto che deve essere approvato dal consiglio regionale a maggioranza assoluta con due deliberazioni successive a distanza di almeno due mesi. Le regioni a statuto ordinario sono state istituite nel 1970.
Regioni a statuto speciale.
Le regioni a statuto speciale sono 5. La ragione per cui l'Assemblea costituente decise di concedere a queste regioni condizioni di speciale autonomia sta nella loro specificità storico-geografica. La funzione e l'organizzazione di queste 5 regioni non sono disciplinate direttamente dalla Costituzione, ma da appositi statuti speciali che devono essere approvati con legge costituzionale. Il contenuto di tali statuti varia da una regione all'altra. In particolare la regione Trentino - Alto Adige / Südtirol è stata suddivisa in due province autonome, la provincia di Trento e la provincia di Bolzano, ciascuna delle quali è dotata di potere legislativo. La maggiore autonomia delle regioni a statuto speciale rispetto a quelle ordinarie consiste nel fatto che queste hanno competenza legislativa su un numero più ampio di materie, indicate dai rispettivi statuti.
L'organizzazione delle regioni.
L'organizzazione della regione è formata da:
Consiglio regionale, che corrisponde al parlamento nello stato;
Presidente della regione, che corrisponde al presidente del consiglio nello stato;
Giunta regionale, che corrisponde al consiglio dei ministri.
La forma di governo.
Fino al 1999 i rapporti tra i 3 organi conuravano una forma
di governo di tipo parlamentare, simile a quella dello stato centrale: il
consiglio regionale era l'unico organo eletto dai cittadini; la giunta e il suo
presidente erano eletti dal consiglio. La riforma costituzionale del
Le elezioni regionali.
Le elezioni regionali si tengono ogni 5 anni secondo un sistema elettorale stabilito dalle regioni stesse con una propria legge.
il consiglio regionale è eletto con un sistema elettorale proporzionale con un premio di maggioranza:
L'80 % dei seggi di consigliere regionale viene attribuito con metodo proporzionale tra le liste provinciali di partito;
Il restante 20 % dei seggi costituisce il premio di maggioranza che viene dato alla lista regionale che ottiene più voti;
Il capolista della lista regionale che ottiene più voti diventa automaticamente il presidente della regione.
Gli elettori dispongono di un'unica scheda divisa in due parti e devono dare due voti: nella parte sinistra possono scegliere tra le liste provinciali, che servono a distribuire proporzionalmente l' 80 % dei seggi tra i partiti; nella parte destra possono scegliere tra le liste regionali che servono a due scopi: la lista regionale che ottiene la maggioranza in consiglio ed il suo capolista è eletto presidente della regione.
Il consiglio regionale.
Il consiglio regionale è formato da un numero di
consiglieri compreso tra 30 e 80;
L'organizzazione interna del consiglio regionale è analoga a quella delle camere: il consiglio elegge un presidente che ne dirige i lavori; si suddivide in commissioni competenti per materia e nei gruppi consiliari. I consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni, ma non godono dell'immunità processuale.
Il consiglio esercita la funzione legislativa, mediante l'approvazione delle leggi regionali. Al consiglio spetta l'approvazione dello statuto a maggioranza assoluta, con due deliberazioni successive a distanza di almeno due mesi.
I consiglieri regionali possono essere sciolti prima della scadenza dei 5 anni con il conseguente svolgimento di elezioni regionali anticipate. Lo scioglimento avviene in due casi:
Quando il consiglio compie atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge, o per motivi di sicurezza nazionale;
Quando il consiglio dà la sfiducia al presidente della regione o quest'ultimo viene a mancare per qualsiasi motivo (dimissioni, morte, grave malattia).
Il presidente.
Il presidente della regione ha attribuzioni che corrispondono a quelle del presidente del consiglio nel governo centrale. E' eletto direttamente dal popolo; è titolare del potere esecutivo ed è il motore dell'intera regione.
Egli infatti:
Dirige la politica della giunta e ne è responsabile;
Rappresenta la regione all'estero;
Promulga le leggi regionali;
Dirige le funzioni amministrative delegate dallo stato alla regione.
La giunta regionale.
La giunta regionale è formata dal presidente della regione e da un numero variabile di assessori ( il Liguria sono 12). Gli assessori sono nominati e revocati dal presidente. La giunta è l'organo esecutivo della regione: esercita l'iniziativa legislativa, formula l'indirizzo politico della regione, ne dirige gli apparati burocratici. Ciascun assessore si occupa di un ramo dell'amministrazione regionale. Il numero e le competenze degli assessori possono variare da una regione all'altra.
La ripartizione delle competenze legislative tra stato e regioni.
Materie riservate alla competenza esclusiva dello stato:
Politica estera;
Immigrazione;
Difesa e forze armate;
Moneta;
Organi dello stato;
Ordine pubblico e sicurezza;
Cittadinanza;
Previdenza sociale;
Legislazione elettorale;
Tutela dell'ambiente.
Materie assegnate alla competenza tra stato e regioni:
Rapporti con l'Unione Europea;
Commercio con l'estero;
Tutela e sicurezza del lavoro;
Istruzione;
Tutela della salute;
Alimentazione;
Protezione civile;
Porti e aeroporti civili;
Produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia;
Previdenza complementare e integrativa;
Casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale.
La competenza esclusiva delle regioni.
Le regioni hanno infine una competenza legislativa su tutto il resto, come sulla polizia amministrativa locale, la scuola e la sanità.
Le leggi regionali.
Le leggi regionale sono approvate dal consiglio regionale e promulgate dal presidente della regione. Entrano in vigore il quindicesimo giorno dopo la pubblicazione sul Bollettino ufficiale della regione.
Prima del 2001 le leggi regionale erano sottoposte al controllo preventivo del governo nazionale che lo esercitava attraverso il commissario del governo, presente in ogni capoluogo di regione. Una volta approvata dal consiglio regionale, la legge regionale non poteva essere promulgata prima di aver ottenuto il visto del commissario.
La riforma costituzionale del
Oggi, se il governo nazionale ritiene che una regione abbia emanato una legge abusando dei propri poteri, non può più impedirne l'entrata in vigore. Può soltanto proporre ricorso alla corte costituzionale entro 60 giorni dalla pubblicazione della legge. Le regioni hanno la medesima possibilità di ricorrere alla corte nei confronti delle leggi dello stato o delle leggi di altre regioni.
La finanza delle regioni e degli enti locali.
La riforma costituzionale del 2001 garantisce l'autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali, attribuendo a essi due tipi di entrate:
Tributi propri, ossia tributi gestiti e riscossi direttamente dalle regioni e dagli enti locali, come avviene attualmente con l'imposta comunale sugli immobili, per i comuni, e con le tasse automobilistiche, per le regioni;
tecipazione a tributi ereditari, ossia quote di tributi istituiti e riscossi dallo stato nel loro territorio, come avviene attualmente con una quota dell' Irpef e dell' Iva che viene automaticamente assegnata ai comuni e alle regioni.
Se le regioni e gli enti locali si finanziano esclusivamente con le tasse riscosse nel loro territorio, le regioni più ricche avranno più risorse delle regioni più povere e potranno fornire servizi migliori ai loro cittadini. Per questo l'art. 119 c. 3 Cost. prevede una terza forma di finanziamento:
Un fondo perequativo, istituito dallo stato e attribuito, senza vincoli di destinazione, ai territori con minore capacità fiscale per abitante.
L'intervento delle regioni nei poteri dello stato.
Le regioni partecipano all'elezione del presidente della repubblica;
5 consiglieri regionale possono chiedere il referendum abrogativo di leggi dello stato.
I comuni.
La forma di governo.
Fino al 1993 i comuni si basavano su una forma di governo di
tipo parlamentare. La riforma del
Entrambi gli organi durano in carica 5 anni, ma se cade il sindaco anche il consiglio è costretto a cadere: viene sciolto e si va a nuove elezioni.
Le elezioni nei comuni.
Il sistema elettorale è leggermente diverso per i comuni con popolazione sino a 15.000 abitanti e per i comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti.
Nei comuni minori (fino a 15.000 abitanti) ogni candidato-sindaco è collegato ad una sola lista. Gli elettori esprimono esclusivamente la loro preferenza per il sindaco, che vale automaticamente anche per la lista collegata. E' eletto sindaco il candidato-sindaco che ottiene il maggior numero di voti. Per la formazione del consiglio comunale scatta un premio di maggioranza: la lista collegata al candidato-sindaco vincitore ottiene automaticamente i due terzi dei seggi.
Nei comuni maggiori (oltre 15.000 abitanti) il sistema è un po' più complicato. Le principali differenze sono:
Ciascun candidato-sindaco può essere collegato a più liste;
Viene eletto sindaco il candidato che riceve almeno la metà dei voti validi; se nessun candidato riceve tale maggioranza, si svolge, a distanza di due settimane, un secondo turno elettorale, detto ballottaggio, tra i due candidati più votati al primo turno;
Il consiglio comunale viene formato attraverso un premio di maggioranza. La lista o le liste collegate al candidato-sindaco vincente ottengono il 60 % dei seggi. Il restante 40 % viene distribuito tra le liste collegate ai candidati-sindaco sconfitti in proporzione ai voti ottenuti dalle stesse liste al primo turno.
L'organizzazione dei comuni.
Son organi del comune il consiglio comunale, il sindaco e la giunta comunale.
Il consiglio comunale.
Nei comuni con meno di 15.000 abitanti il consiglio è presieduto dal sindaco.
Nei comuni con più di 15.000 abitanti il consiglio elegge un proprio presidente che ne dirige le riunioni.
Il consiglio comunale è l'organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo del comune. Approva lo statuto del comune con la maggioranza dei due terzi. Controlla l'operato del sindaco e della giunta. Può dare la sfiducia al sindaco, mediante l'approvazione di una mozione di sfiducia. In questo caso il sindaco decade dal suo incarico, ma nello stesso tempo il consiglio viene sciolto e si procede a nuove elezioni.
Il sindaco.
Egli è eletto direttamente dai cittadini e resta in carica per 5 anni. E' l'organo responsabile dell'amministrazione del comune. Il sindaco è dotato di poteri particolarmente forti:
Nomina e revoca gli assessori che rispondono a lui del loro operato;
Convoca e presiede le riunioni della giunta comunale;
Presiede il consiglio comunale nei comuni con meno di 15.000 abitanti;
Rappresenta il comune;
E' a capo dell'amministrazione comunale nel suo insieme ed è responsabile del suo andamento;
Nomina i rappresentanti del comune presso enti, aziende e istituzione;
Per talune funzioni egli agisce come ufficiale del governo e deve pertanto seguire le direttive del governo centrale al quale è subordinato.
La giunta comunale.
Essa è formata dal sindaco e da un numero variabile di assessori (compreso tra 4 e 16), ciascuno dei quali si occupa, su delega del sindaco, di un ramo particolare dell'amministrazione. Gli assessori sono nominati discrezionalmente dal sindaco e possono essere da lui revocati. Nei comuni con più di 15.000 abitanti gli assessori sono necessariamente esterni al consiglio: la carica di consigliere e quella di assessore sono incompatibili.
Nei comuni con meno di 15.000 abitanti le due cariche sono compatibili.
La giunta ha il compito di preparare le deliberazioni da sottoporre alla discussione e alla votazione del consiglio e quello di farle eseguire una volta approvate.
L'apparato burocratico.
L'apparato amministrativo del comune è formato da uffici di dimensioni molto diverse a seconda dei comuni: si va dal ristrettissimo numero di dipendenti dei piccoli comuni, alle complesse organizzazioni burocratiche nei comuni maggiori. Nei comuni con più di 15.000 abitanti, il sindaco può nominare un direttore generale di sua fiducia (chiamato anche city manager) che dirige l'intero apparato amministrativo del comune. In tutti i comuni, il sindaco è tenuto a nominare un segretario comunale, scegliendolo da un apposito albo; il segretario ha il compito di controllare che l'azione del comune sia conforme alla legge. I dipendenti comunali in Italia sono circa 500.000.
Le funzioni dei comuni.
I comuni sono titolari di funzioni proprie. Svolgono inoltre funzioni delegate dallo stato e funzioni attribuite o delegate dalle regioni.
Funzioni proprie.
I comuni sono enti a competenza generale: esercitano quelle funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, nei settori organici dei servizi sociali, dell'assetto e utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico:
Nel settore dei servizi sociali i comuni hanno compiti in materia di assistenza sociale e scolastica;
Nel settore dello sviluppo economico i principali compiti dei comuni riguardano il commercio, i mercati e le fiere;
Nel settore dell'assetto e organizzazione del territorio i compiti dei comuni sono particolarmente estesi: predispongono i piani regolatori comunali, rilasciano le concessioni edilizie a chi intende costruire; si occupano dell'edilizia popolare ed hanno il potere di espropriare terreni di proprietà privata; provvedono all'edilizia scolastica e alle opere di pubblico interesse che riguardano la viabilità; gestiscono vari servizi di base come fognature, acqua potabile, illuminazione delle strade e nettezza urbana. I comuni hanno la possibilità di intraprendere tutte quelle iniziative che essi ritengono utili sul piano locale.
Funzioni delegate dallo stato.
Le più importanti sono: la tenuta dell'anagrafe, dei registri dello stato civile (nascite, morti, matrimoni) e delle liste elettorali; la celebrazione dei matrimoni civili; la gestione dell'ordine pubblico nei comuni dove non esistono commissariati di pubblica sicurezza. Quando il comune esercita queste funzioni, il sindaco, che ne è responsabile, agisce come "ufficiale del governo", ossia come diretto rappresentante del governo centrale.
L'organizzazione dei servizi.
La legge di riforma delle autonomie locali stabilisce che i servizi pubblici offerti dai comuni possano essere gestiti, oltre che direttamente, nelle seguenti quattro forme:
In concessione a terzi;
A mezzo di aziende speciali, dette anche aziende municipalizzate. Le aziende speciali sono dotate di personalità giuridica e di autonomia imprenditoriale e statuaria; il ricorso a questa forma organizzativa è molto frequente;
A mezzo di istituzioni, per l'esercizio di servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale;
A mezzo di società per azioni, a prevalente capitale pubblico locale.
Le province.
Le province sono enti locali intermedi tra il comune e la regione; curano gli interesse e promuovono lo sviluppo delle comunità provinciali; esse sono organi di autogoverno. Le province sono una creazione artificiale dello stato: furono istituite verso la fine dell'Ottocento.
Organizzazione.
Sono organi della provincia il consiglio provinciale, il presidente della provincia e la giunta provinciale.
Funzioni.
La provincia continua a esercitare funzioni in materia di viabilità e trasporti, di edilizia scolastica, di servizi sanitari; per la valorizzazione dei beni culturali, la difesa del suolo, la tutela e la valorizzazione dell' ambiente, hanno anche decisione riguardo alla realizzazione dei termovalorizzatori e delle discariche.
Alla provincia sono inoltre assegnati compiti di programmazione. Elabora, in accordo con la regione, un proprio piano territoriale di coordinamento che determina gli indirizzi generale di assetti del territorio
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