Principi e Regole dell'Attività Amministrativa

Principi e Regole dell'Attività Amministrativa

I principi e le regole possono essere suddivisi in tre tipi, a seconda che limitino l'ambito delle decisioni e quindi delle scelte discrezionali o determinano le modalità delle decisioni oppure impongano la trasparenza.

Limiti nell'ambito delle decisioni discrezionali à le limitazioni più importanti sotto questo profilo discendono in primo luogo dal principio del diritto civile secondo cui è esclusa la liceità di azioni di qualsiasi tipo che arrechino danno alle persone o al loro patrimonio, con dolo o colpa se non autorizzate dalla legge. Seconda limitazione fondamentale è quella della necessità che sia rispettato il principio di legittimo affidamento secondo cui le amministrazioni debbono tenere in conto anche le aspettative che cittadini in buona fede possono legittimamente maturare circa la stabilità degli effetti di precedenti decisioni. Bisogna dire che comunque l'ambito delle scelte discrezionali non è soltanto delimitato da divieti ma anche da doveri positivi come ad esempio se e nei casi in cui dall'ordinamento risultino dei diritti sociali consistenti in veri e propri diritti a prestazione da parte di amministrazioni, l'ambito delle scelte discrezionali di queste ultime è limitato alle scelte funzionali alla loro realizzazione.

Modalità delle decisioni à dal principio di imparzialità si deducono alcune regole riguardanti chi prende le decisioni ed infatti chi è chiamato a prendere una decisione deve essere imparziale, nel senso che non deve avere interessi propri rilevanti rispetto all'oggetto della sua decisione e quindi l'assenza di conflitto di interesse è richiesta a chiunque prenda decisioni che comunque incidono su interessi di terzi così da evitare anche il sospetto che eventuali errori mascherino in realtà degli inammissibili favoritismi. Quindi da tale principio ne derivano alcune disposizioni legislative che stabiliscono l'obbligo di astensione dalla discussione e dalla votazione di deliberazioni riguardanti interessi propri o di loro parenti o affini fino al quarto grado. Disposizioni analoghe sono contenute nel codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni. Ma l'imparzialità ha anche un profilo oggettivo che riguarda specificatamente le modalità delle decisioni discrezionali ovvero la parità di trattamento ed inoltre si attribuisce al principio di imparzialità anche la decisione imparziale intesa come una scelta fatta dopo aver considerato e ponderato adeguatamente i diversi interessi in gioco così ne deriva che l'amministrazione nell'esercizio di tale discrezionalità, da un lato, si presenta come una parte, ma dall'altro lato deve essere imparziale e quindi appunto definita parte imparziale. L'esigenza di tale imparzialità da parte delle amministrazioni viene raggiunta tramite due procedimenti la partecipazione organica e quella procedimentale.

La partecipazione organica -> è quando si prevede che le decisioni siano prese da organi collegiali  dei cui componenti facciano parte i diretti interessati o i rappresentanti delle categorie interessate seguendo il modello dell'amministrazione corporativa. In questo modo è assicurata la presa in considerazione di tali interessi.

La partecipazione procedimentale -> con essa si persegue il risultato mediante regole riguardanti non la sola decisione amministrativa ma anche le diverse attività che le precedono e servono a raggiungerla, il cui complessivo svolgimento costituisce il procedimento amministrativo. Tali regole dovrebbero rendere possibile agli interessati di obbligare l'amministrazione a prendere in considerazione, nel decidere, i loro punti di vista e quindi i loro specifici interessi.

Da una parte, la finalità di assicurare un ulteriore strumento di tutela ai soggetti i cui interessi potrebbero subire un pregiudizio dalla decisione amministrativa e quindi il giusto procedimento. Da un'altra parte, col procedimento si persegue anche una finalità collaborativa, nel senso che la partecipazione consente di acquisire tutti i contributi utili a pervenire alla migliore individuazione dell'interesse pubblico in concreto.

Il buon andamento à tale principio come già detto può essere tradotto nei principi di efficacia, efficienza ed economicità e tra essi e il principio di imparzialità vi è un rapporto di reciproca integrazione e condizionamento.

Principi e regole della trasparenza à oltre a quelle dette in precedenza attengono alla trasparenza la Pubblicità e l'Accesso ai documenti amministrativi.

La Pubblicità -> è il metodo con cui chiunque può venire a conoscenza di documenti amministrativi. La pubblicità è indicata come criterio cui deve attenersi l'attività amministrativa in generale, infatti l'art.1 LPA dice che tutti gli atti dell'amministrazione comunale o provinciale sono pubblici salvo possibili eccezioni a tutela della riservatezza. I modi attraverso cui la pubblicità deve essere realizzata sono in primo luogo la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale ma anche altri modi quali comunicazioni e notificazione di atti o grazie alle tecnologie l'inserimento nei siti delle amministrazioni pubbliche centrali di dati pubblici. La conoscibilità di tali atti è in molti casi condizione indispensabile per poter esercitare il diritto d'accesso.

Il diritto d'accesso -> è definito principio generale dell'attività amministrativa l fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza e consiste nel diritto degli interessati di prendere visione dei documenti amministrativi, di esaminarli ed estrarne copia. Il diritto d'accesso è regolato dagli artt.22 c.1 e 25 c.1 della LPA. Le varie parti che formano il diritto d'accesso sono:

Interessi che legittimano l'accesso à legittimati all'accesso sono soltanto i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale  chiesto l'accesso;

Oggetto dell'accesso à oggetto sono i documenti amministrativi che la legge indica come ogni rappresentazione grafica, foto cinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti. Il legislatore però nel 2005 ha precisato che se non abbiano forma di documento amministrativo non sono accessibili le informazioni di cui l'amministrazione può essere in possesso salvo non si tratti di dati personali cui si intenda accedere. Oggi al documento amministrativo va sostituendosi il documento informatico su cui il diritto d'accesso sarà esercitabile anche attraverso l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione;

Soggetti tenuti a consentire l'accesso à la domanda di accesso deve essere rivolta all'amministrazione che ha formato il documento e che lo detiene stabilmente (art. 25 c.2 LPA) solo che per pubblica amministrazione devono intendersi tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alle loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario. Quindi oltre agli enti pubblici sono obbligati a consentire l'accesso anche i privati che svolgano attività disciplinate dal diritto statale o dal diritto comunitario in quanto di pubblico interesse. Questa ampia definizione di pubblica amministrazione riguarda anche i privati gestori di pubblici servizi che sono indicati dall'art.23 LPA come soggetti tenuti a consentire l'accesso ai propri documenti;

Esclusione e differimento dell'accesso à il diritto d'accesso è escluso o incontra altre limitazioni in alcuni casi nei quali il legislatore ha ritenuto che debbano prevalere altri interessi, pubblici o privati. La legge esclude direttamente l'accesso ai documenti coperti dal Segreto di Stato o per i quali il segreto o il divieto di divulgazione è stabilito da altre leggi, inoltre il diritto d'accesso è escluso nei confronti dell'attività diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione e nei procedimenti tributari. Non è consentito l'accesso anche a documenti amministrativi utilizzati in procedimenti di selezione del personale, che contengono informazioni di carattere psico-attitudinale. L'ambito dei documenti che può essere sottratto all'accesso  molto vasto nel caso del potere di differimento ed infatti l'art.26 stabilisce che l'accesso non può essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento. Inoltre è previsto che se la conoscenza di determinati documenti amministrativi sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici l'accesso deve comunque essere garantito ai richiedenti anche se si tratti di documenti che riguardano interessi per la cui tutela sarebbe necessaria l'esclusione dall'accesso;

Accesso e protezione dei dati personali à se l'accesso riguarda documenti che interessano la riservatezza il CPDP, codice protezione dati personali, detta norme particolari sul trattamento dei dati personali. Per dato personale viene inteso qualsiasi informazione relativa a persona fisica o giuridica, ente o associazione, identificati o identificabili, anche indirettamente, inoltre una sottospecie dei dati personali è costituita dai dati sensibili, cioè quelli idonei a rilevare l'origine razziale o etnica o le opinioni, ed un'altra dai dati giudiziari, cioè quelli specificati dalla legge come i penali. Il trattamento che inizia con la raccolta dei dati comprende tutte le operazioni che riguardano, comprese la loro diffusione e comunicazione. Il CPDP stabilisce in generale con l'art.19 che la comunicazione e la diffusione dei dati personali diversi da quelli sensibili o giudiziari sono ammesse se previste dalla legge o da regolamenti;

Tutela del diritto d'accesso à la LPA art.25 c.4 stabilisce che in caso di rifiuto o differimento dell'accesso, l'interessato può, nel caso di atti di Comuni, Province o Regioni, chiedere al difensore civico territorialmente competente il riesame della determinazione e può ottenere la tutela giurisdizionale dal Tribunale amministrativo regionale. Ma nel caso di documenti delle amministrazioni dello Stato l'alternativa al ricorso giurisdizionale è quello della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi che nel caso di rifiuto o differimento motivato per la tutela di dati personali di terzi, deve chiedere il parere al Garante dei dati personali;

Altre discipline sull'accesso à accanto alla disciplina generale della LPA, possono esistono altre discipline sull'accesso, in particolare l'art.10 del TUEL che afferma per le amministrazioni locali il diritto di accedere in generale alle informazioni di cui è in possesso l'amministrazione e quelle che riguardano la materia dell'ambiente secondo le quali le autorità pubbliche sono tenute a rendere disponibili le informazioni relative all'ambiente a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dichiarare il proprio interesse;

Potestà normativa regionale e degli enti locali in materia d'accesso à per quanto riguarda la potestà normativa regionale già l'art.22 LPA dichiara che l'accesso ai documenti amministrativi costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza e afferma che l'accesso ai documenti amministrativi attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell'art.117 della Costituzione. In tal modo Regioni e Comuni possono disciplinare il diritto d'accesso in modo da accentuarne l'aspetto di strumento per la trasparenza;

Accesso ai documenti Comunitari à ai cittadini dell'Unione Europea il TrCE riconosce il diritto d'accesso ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Tale diritto d'accesso è riconosciuto dalla Carta dei diritti fondamentali dell'UE art.42 e dal diritto ad una buona amministrazione che disciplina il diritto di ogni individuo ad accedere al fascicolo che lo riguarda art.41.

Esposizione dalla motivazione -> secondo il principio della trasparenza per ogni tipo di atto o provvedimento amministrativo è necessaria la motivazione infatti per esempio la motivazione è stata ritenuta indispensabile per la nomina dei direttori generali delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere. La LPA invece esclude l'obbligo della motivazione per gli atti normativi e quelli a contenuto generale. Comunque la disposizione che esige la motivazione non intende richiamare la necessità che le decisioni risultino motivate nel senso che siano il risultano ragionevole della considerazione degli elementi di fatto rilevanti, ma richiede l'esposizione esplicita del percorso argomentativo che ha portato alla decisione. Più precisamente la legge dispone che la motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria. Secondo la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, il diritto ad una buona amministrazione comprende anche l'obbligo per l'amministrazione di motivare le proprie decisioni, tale obbligo non riguarda soltanto le decisioni in senso tecnico del momento ma anche le direttive e i regolamenti comunitari che sono motivati e fanno riferimento alle proposte o ai pareri obbligatoriamente richiesti.