Procedimento Amministrativo

Procedimento Amministrativo

Le decisioni delle pubbliche amministrazioni non giungono improvvisamente, infatti prima di prendere una decisione conclusiva su una questione ne valuta i vantaggi e svantaggi, ricerca consigli e chiede l'intervento degli altri eventuali interessati. Il nostro ordinamento giuridico contiene una legge generale sul procedimento amministrativo la legge n.241/1990 revisionata nel 2005. Il procedimento deve perseguire l'obbiettivo dell'imparzialità così da poter parlare di giusto procedimento, infatti il procedimento deve rispondere a regole di funzionalità e deve potersi svolgere con gli interventi e secondo le sequenze che risultano più opportune in relazione alle decisioni amministrative che debbono essere prese nelle diverse circostanze ed è sulla base di tali criteri che deve essere stabilita la durata di un procedimento. Regole giuridiche sono state ritenute necessarie per garantire l'esigenza della celerità nello svolgimento e conclusione dei procedimenti, esigenza riconducibile al buon andamento. Il CAD stabilisce che le amministrazioni debbono provvedere a razionalizzare e semplificare i procedimenti amministrativi mediante il migliore e più esteso utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione.

Il procedimento ha anche una valenza garantista infatti la disciplina del procedimento viene vista come un modo di attuazione e di rafforzamento del principio di legalità-garanzia, visto che, così, vengono sottoposti alla disciplina legale non soltanto il provvedimento finale ma anche tutti gli atti che lo precedono. Il procedimento è dunque rilevante per il fatto in sé di essere oggetto di disciplina giuridica. In altre parole il procedimento interessa come insieme formalizzato di atti tra i quali intercorrono relazioni giuridicamente necessarie, il cui mancato rispetto determina vizi degli atti costituenti il risultato della decisione finale. Così si guarda al procedimento in funzione della tutela giurisdizionale dei terzi nei confronti delle pubbliche amministrazioni. Infatti  bisogna tener conto che, in primo luogo il sistema di tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione è incentrato sugli atti amministrativi, e in secondo luogo possono ricorrere solo i soggetti i cui interessi sono toccati dall'atto impugnato e dunque che il ricorso è ammissibile solo contro atti esterni dell'amministrazione cioè capaci di avere effetti giuridici nei confronti di soggetti terzi. Tra gli atti delle amministrazioni, bisogna però distinguere il Provvedimento, che consiste in una decisione destinata ad avere effetti nei confronti di terzi e che può quindi definirsi finale, da altri atti che non sono diretti ad esplicare un effetto immediato o autonomo nei confronti di terzi ma che sono strumentali rispetto alla decisione finale e che intervengono prima o dopo la decisione. Gli atti strumentali che precedono il provvedimento sono normalmente designati come interni o endoprocedimentali mentre gli atti successivi vengono chiamati atti integrativi dell'efficacia.

Il responsabile e le fasi del procedimento à la LPA disciplina il procedimento dal punto di vista organizzativo cioè ha lo scopo di ricondurre ad unità in funzione dei risultati da raggiungere le specifiche decisioni da assumere, attività svolte da una pluralità di uffici ciascuno dei quali è istituito per lo svolgimento di una serie di compiti considerati genericamente, cioè senza riferimento alle numerose e specifiche decisioni amministrative da prendere nelle diverse circostanze. Infatti la LPA interviene nella organizzazione degli uffici pubblici disponendo che, in ogni ufficio dirigenziale, lo stesso dirigente o un addetto svolga il compito di responsabile del procedimento, cioè abbia la responsabilità dell'istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell'adozione del provvedimento finale. La responsabilità in parola non può naturalmente essere intesa come competenza a svolgere ciascuna delle attività necessarie, ma piuttosto consiste da un lato nel compiere attività istruttorie e dall'altro nell'operare perché siano evitati o corretti errori o omissioni che possono impedire o ritardare lo svolgimento del procedimento e, comunque, nell'agire in modo tale che le diverse attività preparatorie e decisorie relative a ciascun procedimento siano svolte in modi e tempi tali che si possa arrivare effettivamente alla conclusione nel termine previsto così che il responsabile svolga un ruolo di coordinatore. Inoltre il responsabile è il funzionario al quale gli interessati possono rivolgersi per tutto quello attinente al procedimento, svolgendo così un ruolo di referente unitario dell'organizzazione verso i cittadini in relazione ad una decisione di loro interesse. Quindi le fasi del procedimento sono molteplici:

Fase preparatoria: iniziativa e comunicazione di avvio del procedimento à quanto all'iniziativa, vi sono casi in cui l'amministrazione è obbligata a svolgere un procedimento ove venga presentata ISTANZA o domanda da determinati soggetti, normalmente privati, in tale ipotesi si hanno procedimenti ad istanza di parte. Ma i procedimenti possono essere anche ad iniziativa d'ufficio ovvero possono conseguire ad un rapporto o ad una richiesta inviata da un ufficio ad un altro. In ogni caso dell'avvio del procedimento deve essere data comunicazione a cura del responsabile agli interessati, a meno che non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, più precisamente la comunicazione deve essere fatta, oltre che ai soggetti che eventualmente siano tenuti per legge ad intervenire nel procedimento, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti. Tale comunicazione deve essere personale a meno che questa modalità sia impossibile o risulti gravosa per l'elevato numero dei destinatari, ipotesi in cui si ricorrerà alle forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall'amministrazione. La comunicazione deve contenere le condizioni necessarie per rendere effettivamente possibile la partecipazione, come l'oggetto del procedimento, l'ufficio e il responsabile del provvedimento e la data in cui il provvedimento dovrebbe concludersi ed i rimedi utilizzabili in caso di inerzia o silenzio dell'amministrazione.

L'istruttoria accertamento e valutazione tecnica dei presupposti à una volta avviato il procedimento, occorre svolgere l'istruttoria di cui è ancora protagonista il responsabile del procedimento che deve adottare ogni misura per un adeguato e veloce svolgimento dell'istruttoria. L'istruttoria consiste in primo luogo nell'accertamento o nella valutazione delle condizioni soggettive ed oggettive cui è condizionato il potere dell'amministrazione di prendere la decisione richiesta. Pertanto il responsabile provvede a valutare ai fini istruttori le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione e i presupposti che siano rilevanti per l'emanazione del provvedimento. Inoltre egli può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete. È ancora il responsabile che provvede d'ufficio all'acquisizione dei documenti o di loro copie, qualora l'interessato dichiari che fatti, stati e qualità sono attestati in documenti già in possesso della pubblica amministrazione procedente o di altra pubblica amministrazione. Oltre a ciò il responsabile accerta d'ufficio i fatti disponendo il compimento degli atti necessari e a tal fine può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali. Il responsabile provvede anche all'acquisizione di pareri obbligatori che devono essere resi entro un termine definito 45 gg dalla richiesta e trascorso tale termine è in facoltà dell'amministrazione richiedente procedere indipendentemente dall'acquisizione del parere.

La partecipazione degli interessati à l'istruttoria consiste anche nell'acquisizione degli interessi rilevanti infatti la comunicazione dell'avvio del procedimento è prevista per rendere possibile la partecipazione degli interessati mediante l'intervento nel procedimento. Inoltre è consentito parteciparvi non solo a coloro che dovevano essere avvisati del suo avvio ma anche a qualunque soggetto portatore di interessi pubblici o privati oltre che ai portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni e comitati sempre che il provvedimento possa arrecare pregiudizio a tali interessi. Il procedimento è la sede in cui i diversi interessi rilevanti per la decisione hanno modo di manifestarsi e di essere confrontati prima che si giunga alla decisione amministrativa che potrà anche essere il frutto di un accordo. I soggetti interventori hanno il diritto di prendere visione degli atti del procedimento e possono presentare memorie scritte e documenti che l'amministrazione ha l'obbligo di valutare ove siano pertinenti all'oggetto del procedimento. Inoltre una pubblica amministrazione può anche intervenire nel procedimento condotto da un'altra, tuttavia di regola qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento, l'amministrazione procedente indice una conferenza di servizi cioè viene convocata una riunione cui sono invitate tutte le amministrazioni competenti a curare i diversi interessi pubblici rilevanti, onde confrontare i diversi punti di vista in merito.

Fase decisoria àconclusa l'istruttoria si passa alla fase decisoria, cioè al momento i cui l'amministrazione procedente valuta tutti gli elementi emersi nell'istruttoria per poi prendere le decisioni conclusive. Il provvedimento finale sarà adottato dallo stesso responsabile del procedimento se è lui stesso il titolare dell'organo competente a prendere la decisione. Se invece il responsabile non ha tale competenza, è suo compito trasmettere gli atti all'organo competente.

Fase integrativa dell'efficacia à la conclusione del procedimento coincide col venire in essere di un atto, tuttavia la circostanza che un atto esiste non significa sempre che esso sia efficace dal momento che la produzione dei suoi effetti giuridici può essere subordinata o al passaggio di un certo periodo di tempo (termine) o al verificarsi di qualche evento (condizione). Queste vicende sono considerate come un ulteriore fase del procedimento appunto la fase integrativa dell'efficacia. In alcuni casi soltanto per un certo tipo di atti come i regolamenti è previsto che l'inizio dell'efficacia decorra dalla scadenza di un termine in maniera similmente a quanto avviene con la c.d. vacatio legis.

Fase della Pubblicazione e Comunicazione e Notificazioneà più comunemente avviene che sia stabilita qualche forma di condizione legale di efficacia e la prima è la Pubblicità ovvero la pubblicazione sulla gazzetta ufficiale o anche l'affissione nell'albo pretorio della sede dell'ente che ha emanato la deliberazione. Oltre alla pubblicità vi è la comunicazione che è disposta dall'art.21 LPA che dichiara efficace un provvedimento dopo la sua comunicazione. Poi ancora abbiamo la notificazione sempre effettuata dal responsabile del procedimento che è condizione di efficacia di un provvedimento. Infine in alcuni casi è previsto un controllo preventivo di legittimità, in questo caso l'atto diviene efficace solo se l'esito del controllo è positivo oppure se è decorso un certo periodo di tempo dopo l'invio all'organo di controllo senza che quest'ultimo si sia pronunciato sulla sua conformità alla legge.

L'ambito di applicazione della LPA -> bisogna chiarire l'ambito di operatività della LPA considerando innanzitutto che la LPA è una legge ordinaria che detta principi e regole generali, quindi se la sua disciplina è compatibile con le disposizioni dettate da altre leggi per particolari procedimenti può sicuramente integrarle, se invece vi è incompatibilità alla LPA può riconoscersi effetto abrogativo tacito rispetto a discipline particolari sul procedimento preesistenti mentre non può prevalere su altre leggi generali di settore che contengano norme sui procedimenti, e poi in generale data la sua natura di legge ordinaria essa non può prevalere su leggi successive. Quanto al rapporto con la legislazione regionale la stessa LPA precisa, in primo luogo, che le sue disposizione si applicano ai procedimenti amministrativi che si svolgono nell'ambito delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali in tal modo riconducendo correttamente l'intervento legislativo in parola alla potestà legislativa esclusiva statale prevista dalla costituzione in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali. Quindi da un lato le Regioni potrebbero esercitare liberamente la propria potestà legislativa residuale e, dall'altro lato, gli enti  locali la propria potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite salvo per i vincoli procedurali che potessero trovare fondamento in leggi statali o regionali di conferimento delle funzioni.