LA FORMAZIONE DEL NUOVO ORDINAMENTO BANCARIO

LA FORMAZIONE DEL NUOVO ORDINAMENTO BANCARIO

5.1 LE MODIFICAZIONI DEL MERCATO FINANZIARIO DEI PRIMI ANNI OTTANTA E LE ESIGENZE DI RIFORMA DELL'ORDINAMENTO.

La fisionomia del sistema bancario dei primi anni novanta è profondamente diversa da quella degli anni precedenti.

L'elemento nuovo e di grande peso è rappresentato dalla sa massiccia di nuovi prodotti finanziari e di nuovi intermediari finanziari che mettono in pericolo la situazione di rendita nella quale aveva vissuto il sistema bancario e lo spingono a migliorare la propria efficienza e a muoversi secondo logiche del mercato e dell'impresa.

Le banche sono inoltre attaccate dalla concorrenza grazie al principio del mutuo riconoscimento delle licenze bancarie (dal 1 gennaio 1993).

Tutte le aziende di credito dunque hanno allargato il proprio ambito operativo, riducendo progressivamente le differenze fra le attività da ciascuna di esse esercitata e dunque eliminando la segmentazione del settore.

Non vige più dunque l'articolo 5 della legge bancaria(specializzazione) e si va dunque verso una despecializzazione del sistema bancario la quale vale sia per le aziende di credito che per gli istituti.

Nascono nuovi intermediari diversi da quelli bancari, che offrono in un periodo di forte inflazione , ai risparmiatori forme di investimento del risparmio non esposte al rischio della svalutazione monetaria e mettono a disposizione delle imprese i finanziamenti , che per ragioni connesse a vincoli imposti dalle esigenze della politica monetaria, le banche non sono in grado di garantire.

Si diffondono così titoli atipici e forme di intermediazione cosiddette parabancaria(leasing, factoring) oggettivamente concorrenziali con quelle delle banche , che determinano una profonda contrazione dell'attività bancaria tradizionale: è il fenomeno noto come disintermediazione bancaria.

Riveste un ruolo importante il mercato mibiliare al quale le banche si orientano attraverso la gestione dei patrimoni in valori mobiliari; la relativa raccolta indiretta assume un importanza crescente nell'ambito delle operazioni di provvista.

Il rapido sviluppo dell'attività di intermediazione finanziaria non bancaria e di intermediazione mobiliare sollecita interventi legislativi che assicurino il rispetto delle regole del gioco.

In questa prospettiva appare evidente ridisegnare i confini fra attività bancaria e attività finanziaria non bancaria, da un lato, e attività di intermediazione mobiliare , dall'altro.

Tendenze simili si andavano manifestando anche sul tradizionale confine esistente fra il settore bancario e quello assicurativo: i rapporti fra questi due segmenti del mercato finanziario, si facevano più stretti attraverso la creazione di prodotti misti, l'utilizzazione delle stesse reti per la distribuzione dei rispettivi servizi nonché attraverso reciproche partecipazioni proprietarie.

Una situazione analoga si determinava nei rapporti fra mercato mobiliare e mercato assicurativo, attraverso una più significativa presenza delle imprese di assicurazioni sul mercato mobiliare e nella raccolta del risparmio.

I fenomeni ora descritti rendevano evidente la necessità per gli enti creditizi di muoversi sia nell'ambito del settore bancario sia nell'ambito dei settori del mercato mobiliare e di quello assicurativo esclusivamente sulla base della logica d'impresa , in un rapporto di concorrenza con gli altri enti creditizi ed altresì con gli altri operatori del mercato finanziario.

Il diritto del mutuo riconoscimento avrebbe eliminato ogni forma di protezione burocratica nei confronti della concorrenza degli enti creditizi degli altri paesi della Comunità.

5.2 LA PROGRESSIVA REALIZZAZIONE DEL NUOVO ORDINAMENTO.

Le tappe della formazione del nuovo ordinamento bancario sono le seguenti:

5.2.1.L'accesso all'esercizio dell'attività bancaria e l'articolazione territoriale degli enti creditizi.

La svolta può essere fatta coincidere con l'attuazione della prima direttiva comunitaria avvenuta con grande ritardo nel 1985.

Vi è il riconoscimento del diritto all'ingresso sul mercato bancario a favore di qualunque soggetto che presenti le qualità oggettive richieste dalla legge per potere esercitare la relativa attività.

Il blocco delle autorizzazioni che aveva caratterizzato il sistema bancario dal 1962 era caduto.

Quella disciplina avrebbe dovuto porre fine anche al potere , delle autorità creditizie, di controllare discrezionalmente lo sviluppo territoriale degli enti creditizi.

Il provvedimento legislativo del 1985 consentiva invece un potere autorizzatorio discrezionale sulla apertura di nuove succursali bancarie, che è stato abrogato con l'attuazione della seconda direttiva della Comunità nel 1989.

Con la direttiva del 1985 veniva esclusa la possibilità per le autorità di vigilanza di chiudere una filiale bancaria per realizzare una migliore distribuzione territoriale delle aziende di credito.

L'esercizio dell'attività bancaria era esercizio di un diritto(art. 41 Costituzione: di iniziativa economica) e non svolgimento di una funzione.

Il punto di emersione più significativo di questo mutamento di indirizzo culturale può forse rintracciarsi nell'abbandono da parte della Suprema Corte del convincimento che l'attività bancaria presenti i caratteri del servizio pubblico in senso oggettivo.

5.2.2.Il nuovo stile della vigilanza sull'esercizio dell'attività bancaria.

Le autorità di controllo possono fissare limiti esterni alla libertà di impresa, ma non possono imporre scelte di impresa.

Muta lo stile della vigilanza.

Non più provvedimenti assunti caso per caso e senza alcuna trasparenza , ma norme di vigilanza generali, preventivamente emanate e di contenuto tendenzialmente oggettivo, nel rispetto delle quali gli enti creditizi sono assolutamente liberi nelle proprie scelte imprenditoriali.

In particolare si va delineando un sistema di vigilanza fondato su parametri oggettivi(coefficienti) diretti a garantire le condizioni di solidità patrimoniale, di liquidità e di diversificazione degli impieghi ritenute necessarie per assicurare sufficiente liquidità e stabilità agli enti creditizi.

5.2.3.La riforma della banca pubblica: da ente pubblico economico a società per azioni a controllo pubblico.

L'accettazione della logica d'impresa imponeva una maggiore libertà operativa ma comportava anche maggiori rischi per gli enti creditizi.

La legge del 30 luglio 1990 permise a tutti gli enti creditizi pubblici di adottare la forma di società per azioni e quindi di eliminare la condizione di inferiorità istituzionale nella quale gli stessi si trovavano per essere costretti nella forma dell'ente pubblico imprenditoriale, per di più di natura non corporativa ma fondazionale.

L'art. 18 del D.Lgt. 20 novembre 1990, n°.356, consentì agli istituti di credito di natura pubblica, di abbandonare la monosettorialità nella quale la massima parte di essi era costretta, permettendo loro di estendere, la propria operatività a tutto l'ambito del credito a medio e lungo termine.

Si potevano così creare società bancarie plurisettoriali di medio lungo termine dotate della libertà operativa indispensabile per una gestione efficiente.

5.2.4.La disciplina dei rapporti banca-industria.

Nonostante fosse nata dalle ceneri della banca mista , la legge bancaria non vietava ne il controllo delle industrie sulle banche né quello delle banche sulle industrie, sottoponendo per altro la seconda alla eventuale autorizzazione delle autorità di vigilanza.

La trasformazione delle banche pubbliche in società per azioni rende possibile , nei limiti consentiti dalle norme sul controllo pubblico, l'assunzione di un ruolo rilevante nell'ambito della proprietà delle aziende di credito, da parte delle industrie, con i possibili conflitti d'interesse che a tale situazione si possono accomnare e con i pericoli che gli stessi possono determinare per una gestione sana e prudente dell'ente creditizio.

L'art. 27, 6° comma, della legge 287 del 1990 ha disciplinato: i soggetti diversi dagli enti creditizi e dagli enti o società finanziari . . Non possono essere autorizzati ad acquisire o sottoscrivere, . .. azioni o quote di un ente creditizio che comportino una partecipazione superiore al 15% dal capitale dello stesso o l'assunzione del controllo su di esso.

Il nostro ordinamento esclude dunque la possibilità di adottare il modello della banca mista, rimanendo invece subordinata all'autorizzazione delle autorità creditizie l'adozione di tale modello per quanto riguarda la partecipazione delle banche nelle industrie.

5.2.5.La disciplina della vigilanza sui gruppi bancari.

Gli enti creditizi a partire dalla fine degli anni 80 assumono il controllo di società di leasing, di factoring, di gestione dei fondi comuni, di fiduciarie, di commissionarie, di società finanziarie di partecipazione, di società finanziarie di gestione e negoziazione di valori mobiliari.

Si afferma così il modello del gruppo bancario polifunzionale.

Questo pone il problema di introdurre qualche forma di controllo sulle società partecipate dall'ente creditizio di vertice.

Una prima risposta a tale problema viene nel 1986: si consente all'autorità di controllo degli enti creditizi di conoscere le situazioni economiche e finanziarie delle società controllate.

Ma un sistema organico di vigilanza sul gruppo bancario viene introdotto nel 1990 : non solo estende la vigilanza consolidata ai gruppi che vedono l'ente creditizio in posizione di controllato, e non più solo di controllante, ma prevede una disciplina della società capogruppo non ente creditizio, e , soprattutto, attribuisce alla capogruppo, ente creditizio o società finanziaria, il potere di coordinamento e di direzione delle controllate allo scopo di tutelare l'interesse alla stabilità del gruppo.

5.2.6.Gli enti creditizi e la legge di tutela della concorrenza.

Le regole generali per la tutela sulla concorrenza furono emesse nel 1990.

Vi fu dunque l'estensione della legge antitrust al mercato bancario.

La tutela dell'attività bancaria e del mercato bancario non vengono attribuite all'autorità garante bensì agli enti creditizi.

Gli enti creditizi dovranno dunque garantire la tutela della concorrenza del mercato bancario negli stessi termini nei quali la medesima è tutelata negli altri mercati.

5.3 IL NUOVO ORDINAMENTO BANCARIO E LE RIFORME DEL MERCATO FINANZIARIO.

5.3.1. La disciplina dell'attività finanziaria non bancaria

Il settore della intermediazione finanziaria non bancaria(società di leasing, di factoring, finanziarie) era privo di una qualsiasi disciplina di vigilanza, il che determinava la creazione di una zona di pericolo in sé e per il sistema bancario che vi partecipava in misura crescente.

Il problema è stato affrontato e risolto, in termini generali.

La nuova disciplina attribuisce alla Banca d'Italia una vigilanza prudenziale sulle società che hanno per oggetto prevalente le seguenti attività: concessioni di finanziamenti sotto qualsiasi forma, compresa la locazione finanziaria; assunzioni di partecipazioni; intermediazione in cambi; servizi di incasso, amento e trasferimento fondi anche mediante emissione e gestione di sectiune di credito, semprechè tali attività vengano esercitate nei confronti del pubblico.

Si è così colmata una evidente lacuna del nostro ordinamento.

La materia è stata in qualche misura ripensata nell'ambito del T.U. delle norme in materia bancaria finanziaria approvate con D.Lgt. 385/1993.

5.3.2. Gli enti creditizi nel nuovo ordinamento del mercato mobiliare.

Questo settore ha una rilevanza maggiore del mercato finanziario non bancario e le banche vi si sono riversate ampiamente.

La legge del 1991 ha sottoposto a riserva le attività di intermediazione mobiliare, analiticamente individuate, stabilendo che le stesse possano essere esercitate soltanto da una speciale categoria di operatori(le società di intermediazione mobiliare) e dagli enti creditizi ed imponendo per l'esercizio delle predette attività da parte degli enti creditizi le medesime regole previste per l'ipotesi in cui quelle attività vengano esercitate dalle società di intermediazione mobiliare.

La medesima legge ha tuttavia precluso agli enti creditizi la negoziazione dei valori mobiliari quotati in borsa e negoziati al mercato ristretto ad esclusione dei titoli di Stato garantiti dallo Stato allo scopo di favorire la concentrazione in borsa delle relative negoziazioni.

E' necessario anche ricordare che gli enti creditizi possono assumere il controllo di società di intermediazione mobiliare, mentre rimane preclusa per queste ultime l'acquisizione di una partecipazione di controllo in un ente creditizio.

5.3.3.Banche e assicurazioni.

Sulla base della legge del 1990 si sono fissati i rapporti reciproci di partecipazione.

Sia le assicurazioni possono assumere il controllo di un ente creditizio attraverso le partecipazioni in quest'ultimo, sia un ente creditizio può assumere il controllo di una assicurazione attraverso delle partecipazioni nella medesima.

5.3.4. Banche e mercato finanziario: il coordinamento fra le autorità di vigilanza.

E' necessario un coordinamento tra le autorità di controllo: Banca d'Italia, CONSOB, ISVAP.