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È il documento firmato a Maastricht nel 1992 dai rappresentanti degli Stati membri, la cui denominazione ufficiale è Trattato sull'Unione europea.
In particolare il trattato è articolato nelle seguenti sezioni:
- disposizioni comuni: Questa prima sezione definisce le linee guida che ispirano l'azione comunitaria, il cui compito è quello di organizzare in modo coerente e solidale le relazioni tra gli Stati membri ed i loro popoli;
- modifiche al Trattato CEE: Questa sezione rappresenta la parte più innovativa dell'intero Trattato di Maastricht a cominciare dall'alto valore simbolico da attribuire alla disposizione che sostituisce l'espressione "Comunità Economica Europea" con "Comunità Europea". La modifica è un evidente segnale della volontà di non limitare più l'azione della Comunità alle sole relazioni economiche ma di estenderla anche ad altri campi finora considerati di esclusiva competenza degli Stati membri (politiche anche sociali).
Principi fondamentali di questa parte del trattato sono:
l'instaurazione di una unione economica e monetaria
l'istituzione di una cittadinanza europea
l'affermazione del principio di sussidiarità: in base al quale la Comunità interviene in quei settori che non sono di sua esclusiva competenza solo quando la sua azione è considerata più efficace di quella intrapresa a livello nazionale;
- l'ampliamento delle politiche comunitarie (in particolare, industria, sanità pubblica, educazione e cultura);
la revisione dei poteri attribuiti ad alcune istituzioni comunitarie ed, in particolare, l'ampliamento delle funzioni del Parlamento europeo
- modifiche ai Trattati CECA ed Euratom.
- disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune: Rappresenta una delle novità più importanti del Trattato di Maastricht, rappresenta il secondo pilastro.
- disposizioni relative alla cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale L'apertura delle frontiere tra i paesi comunitari a partire dal 1° gennaio 1993 ha inevitabilmente imposto un notevole ridimensionamento delle possibilità di controllo frontaliere. Al fine di realizzare una più efficace cooperazione in questo settore con il Trattato di Maastricht si è deciso di delineare alcune strategie comuni tra gli Stati membri, tra cui rientra anche la costituzione di un Ufficio europeo di Polizia (Europol). Tuttavia molte delle disposizioni contenute in questo titolo (che originariamente era denominato cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni) sono state comunitarizzate con il Trattato di Amsterdam;
- disposizioni su una cooperazione rafforzata. Non era previsto dall'originario Trattato di Maastricht, ma è stato aggiunto dal Trattato di Amsterdam. Prevede la possibilità che alcuni Stati membri possano perseguire autonomamente determinate politiche quando non è possibile raggiungere l'unanimità;
- disposizioni finali. Oltre all'art. 49, che disciplina la procedura per l'adesione di nuovi Stati, la disposizione più importante (ora abrogata) contenuta in questo titolo era quella che prevedeva la convocazione, entro il 1996, di una conferenza intergovernativa per apportare eventuali modifiche al trattato, da questa disposizione è nato il Trattato di Amsterdam.
Adottato: Maastricht, 7 febbraio 1992
Entrato in vigore: 1° novembre 1993
Ratificato: 3 novembre 1992
Pilastri dell'Unione europea
I tre pilastri che compongono il urato tempio dell'Unione sono:
Primo pilastro: la dimensione comunitaria, cioè l'insieme delle 3 comunità: CE, CECA, EURATOM.
- Secondo pilastro: la politica estera e di sicurezza comune (PESC
Terzo pilastro: la cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni (CGAI), divenuta, in seguito alle modifiche introdotte dal Trattato di Amsterdam , cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale
Il motivo di questa anomala costruzione va ricercato nella volontà degli Stati membri di non abdicare del tutto alle proprie prerogative sovrane in settori da sempre considerati di competenza interna.
La principale differenza tra i tre pilastri è data dal fatto che per le politiche avviate nell'ambito del primo pilastro si applica il cd. metodo comunitario, che marginalizza il ruolo dei governi nazionali a favore delle istituzioni comunitarie. In particolare la volontà degli Stati si manifesta in seno al Consiglio, che tuttavia può deliberare anche senza raggiungere l'unanimità
La collaborazione nell'ambito degli altri due pilastri è, invece, di carattere tipicamente intergovernativa (Metodo intergovernativo), attribuendo tutto il potere decisionale agli Stati membri. Gli strumenti tipici della cooperazione nell'ambito del secondo e del terzo pilastro sono i principi e gli orientamenti generali , le strategie comuni , le azioni comuni , le posizioni comuni , la cooperazione sistematica , le decisioni-quadro e le decisioni , tutti scarsamente vincolanti per gli Stati membri e comunque quasi sempre adottabili soltanto all'unanimità regola parzialmente mitigata con l'introduzione del meccanismo dell'astensione costruttiva (esso sancisce che durante la procedura di votazione in sede di Consiglio dell'Unione l'astensione di uno Stato membro non impedisce di raggiungere l'unanimità).. L'unico atto veramente vincolante, previsto soltanto nell'ambito della cooperazione del terzo pilastro, è la convenzione internazionale che però impegna lo Stato soltanto nel momento in cui ha ricevuto la ratifica; non a caso quasi tutte le convenzioni elaborate sulla base della cooperazione in materia di giustizia e affari interni non sono ancora entrate in vigore.
Per quanto riguarda il terzo pilastro è da sottolineare che il Trattato di Maastricht ha anche previsto la possibilità di trasferire alcune politiche avviate in questo settore nell'ambito del primo pilastro, avvalendosi della cd. passerella comunitaria e procedendo ad una comunitarizzazione della relativa disciplina. Tale facoltà è stata già sfruttata in occasione della firma del Trattato di Amsterdam che ha provveduto alla comunitarizzazione delle disposizioni in materia di asilo, visti, immigrazione e cooperazione doganale.
Dopo l'Atto unico europeo (AUE) ed il Trattato di Maastricht si tratta del terzo trattato con il quale sono state apportate significative modifiche ai trattati istitutivi delle Comunità europee. In particolare il Trattato di Amsterdam è nato sulla base di una specifica disposizione contenuta già nel Trattato di Maastricht e che prevedeva la convocazione, per il 1996, di una Conferenza intergovernativa CIG) con il compito di proporre i necessari adattamenti ai trattati, in vista delle sfide che si pongono per il nuovo millennio ed in seguito alla introduzione dell'euro
La più importante novità introdotta dal Trattato di Amsterdam nell'ambito delle politiche comunitarie è sicuramente l'impegno assunto per la promozione di un più alto livello occupazionale, della politica sociale, della politica dell'ambiente , della sanità pubblica e della tutela dei consumatori .
Sebbene estremamente limitate rispetto alle iniziali aspettative, non mancano anche nel settore della PESC rilevanti novità introdotte dal Trattato di Amsterdam. In particolare:
- è previsto che l'Unione possa adottare strategie comuni per le azioni da intraprendere nell'ambito della politica estera;
- viene introdotto il principio dell'astensione costruttiva , che potrebbe consentire una più efficace azione da parte degli Stati membri; esso sancisce che durante la procedura di votazione in sede di Consiglio dell'Unione l'astensione di uno Stato membro non impedisce di raggiungere l'unanimità.
- tra le priorità dell'azione comunitaria rientrano le missioni umanitarie, di soccorso e di mantenimento della pace, secondo le indicazioni contenute nella Dichiarazione di Petersberg
- viene creata una cellula di programmazione politica e di tempestivo allarme , che ha il compito di individuare le zone di conflitto potenziale e anticipare eventuali situazioni di crisi;
- per dare continuità all'azione dell'Unione in questo settore al Segretariato generale del Consiglio viene attribuito il ruolo di Alto rappresentante per la PESC.
Le più importanti novità del Trattato di Amsterdam sono, però, sicuramente quelle che hanno radicalmente trasformato la cooperazione in materia di giustizia e affari interni (CGAI) in cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Coerentemente con un'indicazione già contenuta nel Trattato di Maastricht quasi tutti i settori che rientravano nell'ambito del terzo pilastro sono ora stati trasferiti nel primo pilastro, comunitarizzando, materie che in precedenza erano trattate esclusivamente in ambito intergovernativo (rilascio di visti, concessione di asilo, azione comune in materia di immigrazione, cooperazione doganale, cooperazione giudiziaria in materia civile e più in generale tutte le questioni attinenti alla libera circolazione delle persone).
Con il Trattato di Amsterdam è stata anche istituzionalizzata la facoltà di procedere ad una integrazione differenziata attraverso il meccanismo della cooperazione rafforzata; in pratica si sancisce il diritto per quegli Stati membri che intendono perseguire determinate politiche comuni a procedere anche in assenza di una volontà comune di tutti i membri.
Con il Trattato di Amsterdam si è proceduto anche ad un'opera di razionalizzazione e semplificazione di questo groviglio di disposizioni; la seconda parte del nuovo trattato è interamente dedicata a questa operazione (Semplificazione e codificazione dei trattati
Adottato: Amsterdam, 2 ottobre 1997
Entrato in vigore: 1° maggio 1999
Ratificato: L. 16 giugno 1998, n. 209
Istituzione delle Comunità europee, prevista dai trattati istitutivi, originariamente denominata Assemblea ; l'attuale denominazione è stata adottata il 30 marzo 1962.
Il Parlamento europeo si compone, di 626 membri. A seguito della crescita del numero dei parlamentari europei, dovuta alle nuove adesioni, il Trattato di Amsterdam ha stabilito che in futuro essi non potranno essere in numero superiore a 700.
I membri del Parlamento europeo, in base ai trattati istitutivi, venivano designati dai singoli Parlamenti nazionali, secondo le procedure stabilite da ciascuno Stato membro. La ripartizione dei seggi tra gli Stati, inoltre, era stata attuata sulla base del loro diverso peso politico e demografico, pur essendo stata garantita un'adeguata rappresentatività degli Stati minori.
A partire dal giugno 1979, in base della decisione del Consiglio, i membri del Parlamento europeo sono eletti in ogni Stato membro tramite suffragio universale diretto e restano in carica per cinque anni.
Secondo quanto disposto dall'art. 10 del regolamento interno dell'istituzione, la sessione del Parlamento europeo ha durata annuale. Il quorum per la validità della seduta è di un terzo dei membri del Parlamento. All'inizio della sessione viene eletto il Presidente del Parlamento europeo , che dirige i dibattiti e gode di vasti poteri disciplinari, e l'Ufficio di Presidenza del Parlamento europeo
Le deliberazioni del Parlamento europeo sono adottate a maggioranza assoluta dei suffragi espressi , a meno che i trattati non dispongano diversamente; di solito si vota per alzata di mano, ma può anche essere richiesto l'appello nominale.
All'interno del Parlamento europeo, così come avviene per i Parlamenti nazionali, si formano dei gruppi politici appartenenti a diversi Stati membri, aventi un'affinità politica.
Il Regolamento interno del Parlamento europeo prevede che per costituire un gruppo politico sono necessari:
almeno 23 deputati, se appartengono a due Stati membri;
18 deputati, se appartengono a tre Stati membri;
14 deputati, se appartengono a quattro Stati membri.
Non è possibile, inoltre, che un deputato partecipi a più gruppi politici, mentre quelli che non aderiscono ad alcuno di essi urano nel gruppo dei non iscritti (NI
La maggior parte dei lavori del Parlamento europeo è svolta all'interno di commissioni permanenti specializzate, individuate dal regolamento interno dell'istituzione.
Tali commissioni (attualmente in numero di 17) sono suddivise a loro volta in sottocommissioni, e sono incaricate di esaminare tutte le questioni di loro competenza sottoposte dal Parlamento.
I membri delle commissioni durano in carica due anni e mezzo.
Poteri deliberativi
Nato come organismo dotato di meri poteri consultivi, che si traducevano nell'emanazione di un parere mai vincolante, il Parlamento europeo ha assunto un ruolo sempre più determinante nel corso degli anni, colmando in parte il deficit democratico che caratterizzava l'originario assetto istituzionale. Con l'Atto unico europeo, infatti, furono introdotte la procedura di cooperazione , primo tentativo di inserire il Parlamento nel procedimento legislativo, e la procedura del parere conforme (che impedisce al Consiglio di deliberare senza il parere del Parlamento).
In seguito, le disposizioni del Trattato di Maastricht prima e di quello di Amsterdam poi, hanno conferito al Parlamento europeo un ruolo determinante in materia legislativa: pur senza attribuirgli la titolarità esclusiva del potere normativo, gli è stato concesso di inserirsi a pieno titolo nel procedimento di formazione degli atti comunitari, attraverso l'istituzione della procedura di codecisione e l'attribuzione al Parlamento di un parziale potere d'iniziativa legislativa (Iniziativa dell'iniziativa
Espressione con la quale si indica la facoltà riconosciuta al Parlamento europeo di richiedere (a maggioranza dei suoi membri) alla Commissione la presentazione di adeguate proposte sulle questioni che necessitano dell'emanazione di un atto comunitario.
I poteri di controllo del Parlamento possono così suddividersi:
- controllo sugli atti delle istituzioni.
Per quanto riguarda il Consiglio, tale controllo riguarda essenzialmente il bilancio comunitario , mentre quello esercitato sulla Commissione ha per oggetto la Relazione generale che tale istituzione è tenuta a presentare annualmente al Parlamento;
- controllo sul bilancio: rappresenta una delle più incisive attribuzioni in un settore di particolare importanza per la vita delle Comunità, soprattutto col passaggio del finanziamento con "risorse proprie".
- controllo sulle istituzioni:
Nei confronti della Commissione, il Parlamento dispone di un effettivo strumento di controllo giuridico rappresentato dalla mozione di censura: Provvedimento con il quale il Parlamento esprime il proprio parere negativo sull'operato della Commissione.
In conseguenza dell'adozione del provvedimento, i membri della Commissione saranno tenuti a dimettersi. È da notare che i membri della Commissione nominati per sostituire quelli "sfiduciati" durano in carica non cinque anni (termine normale), ma fino alla data in cui sarebbe scaduto il mandato dei Commissari dimissionari. Tale previsione ha lo scopo di non sfalsare la durata in carica della Commissione e del Parlamento, che con il Trattato di Maastricht sono state volutamente equiparate;
Sul Consiglio, invece, esercita un controllo politico attraverso pareri consultivi e interrogazioni (procedura di indagine se sono stati lesi dei diritti politici);
controllo sull'apparato amministrativo. Si tratta di forme di controllo volte a salvaguardare i diritti dei membri della Comunità, siano essi Stati, persone fisiche o persone giuridiche. Tale forma di tutela è volta ad assicurare l'effettiva e corretta applicazione del diritto comunitario nei confronti dei suoi destinatari. Le innovazioni più significative alla luce del Trattato sull'Unione riguardano la possibilità per il Parlamento di costituire:
una Commissione temporanea d'inchiesta: incaricata di esaminare le denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nell'applicazione del diritto comunitario;
di nominare un Mediatore europeo: organo abilitato a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell'Unione sulla cattiva amministrazione degli organi comunitari;
e di ricevere petizioni su materie di interesse comunitario: Legittimati attivi sono i cittadini dell'Unione europea nonché ogni persona fisica o giuridica che risiede o abbia la propria sede in uno degli Stati membri.
La Commissione unica delle Comunità europee, istituita nel 1965 col Trattato di fusione degli esecutivi , ha ereditato le competenze precedentemente attribuite dal Trattato di Parigi all'Alta Autorità della CECA e dai Trattati di Roma alla Commissione della CEE e dell'Euratom.
La Commissione è:
- organo esecutivo.
- organo indipendente: I Commissari sono nominati a titolo individuale e non rappresentano né gli Stati da cui provengono né alcun gruppo di interesse esterno alla Comunità.
- organo collegiale: Tutte le delibere vengono riferite sempre alla Commissione nel suo complesso, senza far riferimento ai voti contrari.
- organo a tempo pieno: si riunisce almeno una volta alla settimana; ciò tra l'altro giustifica l'incompatibilità prevista per i membri della Commissione con qualsiasi altra carica.
Nomina:
La Commissione è nominata, attraverso una procedura che si articola in varie fasi:
i governi degli Stati membri designano la persona che intendono nominare Presidente della Commissione; la nomina è approvata dal Parlamento europeo;
i governi procedono poi alla designazione degli altri membri della Commissione di comune accordo con il Presidente designato;
il Parlamento europeo è chiamato ad esprimere un voto di approvazione sul collegio così formato: dopodiché avrà luogo la nomina della Commissione nel suo complesso da parte dei governi, che agiscono di comune accordo.
Il ruolo del Presidente è stato rafforzato dal Trattato di Amsterdam sotto due profili. In primo luogo partecipa attivamente alla scelta degli altri commissari (in precedenza era solo consultato) e in secondo luogo si vede attribuire un vero ruolo di leadership, dal momento che l'art. 219 specifica che "la Commissione agisce nel quadro degli orientamenti politici del suo Presidente".
Composizione
Attualmente la Commissione è formata da 20 membri: due membri per la Francia, l'Italia, il Regno Unito, la Germania e la Sna e uno per gli altri Stati.
Il mandato dei commissari dura cinque anni ed è rinnovabile.
Al suo interno la Commissione può nominare uno o due vicepresidenti.
Status dei membri della Commissione
I Commissari sono nominati a titolo individuale e devono esercitare "le loro funzioni in piena indipendenza".
Pertanto la Commissione (così come la Corte di Giustizia e il Parlamento e a differenza del Consiglio) è un organo formato da individui e non da rappresentanti degli Stati, ed agisce nell'esclusivo interesse della Comunità.
Le volizioni dei singoli componenti della Commissione che concorrono a formare la volontà dell'organo collegiale, non sono, dunque, riferite agli Stati membri d'appartenenza, ma restano volizioni individuali e solo la volontà collegiale dell'organo viene in rilievo divenendo così imputabile alla Comunità nel suo complesso.
A conferma di tale indipendenza gioca il fatto che i membri della Commissione non possono essere rimossi né dai governi nazionali, né dal Consiglio. Un provvedimento in tal senso può essere preso solo dal Parlamento attraverso la cd. mozione di censura: Provvedimento con il quale il Parlamento esprime il proprio parere negativo sull'operato della Commissione.
In conseguenza dell'adozione del provvedimento, i membri della Commissione saranno tenuti a dimettersi. È da notare che i membri della Commissione nominati per sostituire quelli "sfiduciati" durano in carica non cinque anni (termine normale), ma fino alla data in cui sarebbe scaduto il mandato dei Commissari dimissionari. Tale previsione ha lo scopo di non sfalsare la durata in carica della Commissione e del Parlamento, che con il Trattato di Maastricht sono state volutamente equiparate.
Funzionamento
La Commissione organizza il proprio lavoro ripartendo fra i suoi membri i compiti di supervisione dell'attività delle varie unità amministrative nelle quali è articolata la propria struttura burocratica: direzioni generali , uffici, servizi autonomi.
Le delibere della Commissione sono prese a maggioranza assoluta dei voti dei membri che la compongono.
La sede di lavoro è Bruxelles e Lussemburgo per i servizi.
I poteri della Commissione possono essere distinti in tre grandi gruppi:
- funzione di proposta o iniziativa legislativa: Potere di proporre l'adozione di atti giuridici, la proposta della Commissione viene sottoposta, assieme ad una relazione introduttiva, all'approvazione del Consiglio;
- funzione esecutiva: tale funzione si sostanzia nella:
- emanazione di atti di esecuzione, cioè di regolamenti comunitari destinati ad integrare altri regolamenti emanati dal Consiglio;
- nella vigilanza sull'osservanza dei trattati:
-attraverso un intervento diretto: dove la Commissione può prendere decisioni direttamente applicabili e che prevedono sanzioni pecuniarie;
-attraverso un intervento indiretto: quando essa propone ricorsi alla Corte di Giustizia.
- funzione di rappresentanza: la Commissione rappresenta la Comunità sia in ciascuno degli Stati membri che nei rapporti con gli altri Stati. Sono sue prerogative: la negoziazione di accordi anche se l'ultima parola spetta al consiglio, le relazioni internazionali e i rapporti con le altre organizzazioni internazionali, in particolare i collegamenti con gli organi delle Nazioni Unite e con gli istituti specializzati di tale organizzazione.
Consiglio dell'Unione europea
Organo decisionale della Comunità composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale. Esso provvede anche al coordinamento delle politiche economiche generali degli Stati membri nonché a svolgere funzioni esecutive.
L'attuale denominazione di Consiglio dell'Unione europea è stata adottata l'8 novembre 1993 in seguito all'entrata in vigore del Trattato di Maastricht, il quale ha stabilito che tale organo è competente anche in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC) e di cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale
Il Consiglio è un organo composto di Stati, titolare del seggio è ,infatti, lo stato membro che designa il proprio rappresentante scegliendolo tra i componenti del proprio governo nazionale (ministri o sottosegretari).
Nella prassi si usa distinguere un Consiglio Affari generali tenuto a livello dei ministri degli esteri, dai Consigli settoriali che riuniscono i ministri di volta in volta competenti (agricoltura, lavoro ecc.).
Il Governo Nazionale conferisce un mandato imperativo senza durata prestabilita ad un suo membro, vincolandone il voto a precise e rigide istruzioni.
Il Consiglio quindi da voce agli interessi nazionali particolari.
Al Consiglio spetta un potere decisionale vero e proprio. Questo potere però non è illimitato in quanto è subordinato alle condizioni poste dal trattato: ciò significa che il Consiglio può prendere quei provvedimenti che sono, materia per materia, previsti dai trattati istitutivi.
Il potere decisionale del Consiglio si esplica:
nell'emanazione di atti normativi (Procedura di codecisione Procedura di cooperazione
nella formazione ed adozione del bilancio comunitario che condivide con il Parlamento europeo ;
nella conclusione degli accordi con Stati terzi precedentemente negoziati dalla Commissione.
E un potere di controllo che si esplica nella promozione di ricorsi alla Corte di giustizia in caso di violazione dei trattati.
La presidenza del Consiglio è esercitata a turno dagli Stati membri ogni semestre.
La presidenza:
rappresenta il Consiglio presso le altre istituzioni comunitarie;
convoca il Consiglio o di propria iniziativa o su formale richiesta da parte di uno Stato membro o della Commissione;
risponde alle interrogazioni del Parlamento Europeo;
cura le relazioni internazionali della Comunità;
Il Consiglio, a differenza della Commissione , è organo ad attività discontinua.
Le votazioni in seno al Consiglio sono prese a maggioranza semplice , a maggioranza qualificata ovvero all'unanimità a seconda delle materie in discussione; quando è prevista la votazione a maggioranza qualificata i voti dei singoli Stati membri vengono opportunamente ponderati (Ponderazione dei voti
Il Trattato di Amsterdam ha esteso il campo delle decisioni per le quali è sufficiente la maggioranza qualificata dei voti.
Maggioranza semplice
Si ha maggioranza semplice quando si raggiunge almeno la metà più uno dei votanti.
La votazione a maggioranza semplice dei componenti il Consiglio dell'Unione europea costituisce la regola per le deliberazioni di quest'organo secondo quanto stabilito dal 1° paragrafo dell'art. 205: se non altrimenti indicato nel trattato questa istituzione adotta la procedura della maggioranza semplice.
In realtà le materie in cui il Consiglio può votare a maggioranza semplice sono estremamente limitate in quanto il trattato (almeno per le politiche più importanti) prevede quasi sempre procedure diverse, in primis quella a maggioranza qualificata
Maggioranza qualificata
Nell'ambito del Consiglio dell'Unione europea si ha votazione a maggioranza qualificata allorché è necessario un certo numero di voti per l'adozione di un atto. I voti di ciascuno Stato membro non hanno però uguale peso, perché le votazioni avvengono con il sistema del voto ponderato, che attribuisce un valore diverso a ciascuno Stato, a seconda della sua importanza demografica e politica all'interno della Comunità (Ponderazione dei voti
In dettaglio, viene attribuito un numero di voti più alto ai paesi maggiori (Germania, Francia, Gran Bretagna e Italia) e, proporzionalmente, un numero inferiore agli altri paesi.
Quando la delibera che il Consiglio deve votare è presa su proposta della Commissione, è sufficiente una maggioranza qualificata (62 voti su 87) dei voti espressi, indipendentemente dal numero di Stati che hanno votato a favore.
Quando invece si tratta di votare una delibera per la quale non c'è stata la proposta della Commissione, il che può avvenire in alcuni casi previsti dal trattato, i (62) voti che servono a raggiungere la maggioranza qualificata devono provenire da almeno dieci Stati membri; la ratio di tale norma è quella di tutelare gli Stati minori.
L'accrescersi col tempo della mole del lavoro comunitario, ha fatto sì che con il Trattato sulla fusione degli esecutivi del 1965 venisse istituito un Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri (COREPER), costituito dalle rappresentanze diplomatiche presso le Comunità.
Più precisamente il COREPER si riunisce a due livelli:
(COREPER I) per trattare gli affari correnti, di procedura o essenzialmente tecnici.
(COREPER II) per trattare gli affari di rilievo politico e relazioni esterne;
Esso provvede a:
coordinare l'attività di una serie di gruppi di lavoro, formati da esperti dei governi nazionali in relazione a materie specifiche;
predisporre l'ordine del giorno delle riunioni del Consiglio dell'Unione europea;
organizzare comitati permanenti o ad hoc per la trattazione sistematica di problemi specifici;
- adottare decisioni di procedura nei casi previsti dal regolamento interno del Consiglio.
E' l'organo che si occupa della funzione giudiziaria. Questo potere nel diritto statuario viene esercitato dalla Magistratura.
La Corte di Giustizia assicura il rispetto del diritto comunitario nell'interpretazione e nell'applicazione dei Trattati (Trattati comunitari) e degli atti normativi derivati (Regolamenti comunitari Direttive Decisioni
Così come il Parlamento europeo, la Corte è unica per le tre Comunità, avendo assorbito le competenze precedentemente spettanti alla Corte di Giustizia della CECA.
La Corte di Giustizia ha una competenza di attribuzione nel senso che può intervenire solo nei casi espressamente previsti dai trattati.
E' formata da 15 giudici assistiti da 8 avvocati generali.
Sia i giudici che gli avvocati sono nominati di comune accordo dai governi degli Stati membri, essi debbono essere indipendenti e giureconsulti di notoria competenza.
I giudici e gli avvocati generali restano in carica sei anni, ma ogni tre anni avviene un rinnovamento parziale; il mandato è rinnovabile.
Le sedute sono di solito plenarie, ma è possibile creare delle sezioni, composte da tre, cinque o sette giudici (sempre dispari per raggiungere la maggioranza).
La procedura davanti alla Corte comprende una fase scritta, con scambio di memorie fra le parti, ed una fase orale, introdotta dalla relazione del giudice relatore.
Le udienze della Corte sono di regola pubbliche, mentre le deliberazioni restano segrete.
Le sentenze, devono essere motivate e lette in pubblica udienza, hanno efficacia vincolante per le parti in causa e forza esecutiva all'interno degli Stati membri, a pena di sanzioni pecuniarie.
Le competenze della Corte sono varie, eterogenee e tassative:
Tassative, nel senso che interviene solo se lo prevede il trattato.
Una funzione particolare è quella di assicurare un unità di giurisprudenza e di interpretazione univoca, necessario presupposto per un integrazione effettiva (tutte le sentenze che decidono su casi simili devono essere uniformate in tutti gli Stati membri).
Alla Corte di Giustizia spetta la competenza esclusiva a titolo pregiudiziale sulla interpretazione dei trattati e la validità degli atti delle istituzioni e dalla BCE.
Scopo di tale attribuzione è quello di assicurare l'uniforme interpretazione del diritto comunitario.
Il rinvio pregiudiziale può riguardare:
la corretta interpretazione del Trattato o ad atti (Regolamenti Direttive Decisioni) di diritto comunitario derivato.
Compito della Corte in questo caso è quello di chiarire e precisare il significato e la portata della norma, già dal momento della sua entrata in vigore;
la validità di un atto se rispetti tutte le regole dell'ordinamento comunitario.
È stato istituito con l'Atto Unico Europeo successivamente alla Corte di giustizia per far fronte al progressivo aumento del carico di lavoro della Corte.
Il Tribunale ha la propria sede in Lussemburgo, presso la Corte di Giustizia.
Esso è composto di 15 membri.
Il Tribunale siede in sezioni composte di tre o cinque giudici; nei casi previsti dal regolamento di procedura può riunirsi in seduta plenaria (il quorum minimo è di 9 giudici su 15) o statuire nella persona di un giudice unico.
In via generale le sezioni non sono assistite da un avvocato generale.
La presenza dell'avvocato generale è prevista invece come continuativa e permanente nell'adunanza plenaria.
Il Tribunale di primo grado è competente in materia:
di controversie tra la Comunità ed i suoi agenti;
di ricorso per annullamento, per ricorso in carenza e per Azione di responsabilità extracontrattuale promosse da persone fisiche nell'ambito del Trattato;
di ricorsi per annullamento e per carenza promossi da persone fisiche o giuridiche;
di ricorsi per responsabilità extracontrattuale delle Comunità promossi da persone fisiche o giuridiche;
di ricorsi promossi da persone fisiche o giuridiche contro i provvedimenti emessi nel campo della protezione commerciale, in caso di dumping (quando si vendono delle merci a prezzi inferiori agli Stati terzi) e sovvenzioni
Lo scopo dell'istituzione del Tribunale è stato quello di esonerare la Corte dall'esame dei fatti in settori di particolare complessità.
Il principio dell'unicità della giurisdizione resta tuttavia garantito:
dalla impugnabilità delle sentenze del Tribunale di primo grado dinanzi alla Corte di Giustizia;
dalla giurisdizione esclusiva della Corte di Giustizia nei ricorsi contro atti normativi o atti di interesse generale.
Il bilancio comunitario è integralmente finanziato con risorse proprie
L'attuale sistema è entrato in vigore ufficialmente il 1° gennaio 1971 ma pienamente operativo dal 1979, è coinciso:
-con l'istituzione di una tariffa doganale comune
-con una maggiore partecipazione del parlamento europeo alla procedura del bilancio
L'attuale sistema sancisce il principio di autonomia finanziaria, in quanto le comunità a differenza delle altre organizzazioni internazionali non dipendono dai contributi degli stati membri ma dispongono di finanze autonome.
In sintesi l' autonomia finanziaria presenta due aspetti:
-il diritto della comunità di disporre di risorse proprie (principio dell'autonomia di finanziamento);
-il diritto delle stesse di regolarne il gettito per finanziare integralmente il loro bilancio (principio dell'autonomia di bilancio).
Composizione
La Corte è composta attualmente di 15 membri (uno per ogni Stato), nominati dal Consiglio all'unanimità, dopo consultazione del Parlamento europeo, che restano in carica per 6 anni.
I membri della Corte dei Conti devono essere scelti tra persone competenti, che offrano garanzia di indipendenza rispetto allo Stato da cui provengono.
Alla Corte è stata attribuita una competenza di controllo generale: essa esamina, in base all'art. 248 del Trattato CE, i conti di tutte le entrate e le spese della Comunità.
Per lo più si tratta di un controllo formale di legittimità, ossia d'un controllo diretto a verificare la correttezza e la regolarità della gestione finanziaria.
Talvolta la Corte dei Conti esercita anche un controllo di tipo sostanziale o di efficienza sulla gestione finanziaria considerata nel suo insieme (POCAR).
Questa istituzione, organo di controllo per eccellenza, svolge un ruolo determinante nei riguardi del bilancio comunitario.
Ad essa spetta il controllo esterno sulla relativa gestione, unitamente agli atti della Comunità che impegnano le sue risorse, quando si chiude l'esercizio finanziario oppure in un momento precedente, quello dell'impegnativa.
Il controllo della Corte si esplica attraverso una relazione, che racchiude i tipi di controllo effettuati sulla gestione. Tale documento consta di due parti:
una relativa all'esecuzione del bilancio generale della Comunità;
l'altra relativa ai fondi europei di sviluppo (FES FESR
Il controllo può essere esercitato sui documenti, ma la Corte possiede anche un potere d'ispezione che può effettuare sul posto: presso le istituzioni della Comunità e negli Stati membri.
Bilancio comunitario
È il documento contabile approvato annualmente delle istituzioni comunitarie nel quale sono dettagliatamente individuate le risorse a disposizione della Comunità europea e le relative spese.
Il bilancio comunitario, così come la quasi totalità dei bilanci statali, deve essere redatto rispettando dei precisi principi contabili quali:
l'unità, che implica l'incorporazione di tutte le operazioni in un unico documento sottoposto ad approvazione dell'autorità competente;
l'universalità, che dispone che delle entrate determinate non siano correlate a delle spese determinate, e che non ci sia compensazione tra le stesse, arrivando ad indicare solo il relativo saldo;
l'annualità, che implica che il riferimento di tutte le operazioni si rapporti ad un arco temporale determinato, l'esercizio finanziario (anno solare).
A questa regola si pongono due eccezioni: il regime dei dodicesimi provvisori; i bilanci rettificativi e supplementari, che devono essere adottati col concorso di particolari condizioni e intervenire prima del deposito del bilancio;
- la specialità che si propone di far sì che i crediti aperti non siano cumulati, ma suddivisi per cause giustificative nel bilancio comunitario. A tal fine si prevede da un lato uno stato generale delle entrate, dall'altro uno stato delle entrate e delle spese (es. L.488);
l'equilibrio tra entrate e spese che implica che deve raggiungersi un pareggio tra le stesse.
Risorse proprie
Attualmente costituiscono risorse proprie della Comunità:
- i prelievi riscossi sulle importazioni di prodotti agricoli
i dazi doganali, ossia quelli della tariffa doganale comune (TDC) e gli altri diritti fissati dalle Comunità sugli scambi con i paesi non membri;
i proventi dell'imposta sul valore aggiunto (IVA), ottenuti mediante applicazione di un tasso attualmente pari all'1%. Secondo quanto stabilito nel corso del vertice di Berlino esso verrà ridotto allo 0,75 nel 2002 e allo 0,50 nel 2004;
una nuova risorsa (Quarta risorsa). In pratica si tratta di contributi versati dagli Stati membri qualora le precedenti risorse non risultassero sufficienti a garantire una certa entità delle entrate comunitarie. I versamenti al bilancio comunitario coprono lo scarto esistente tra le precedenti risorse proprie ed una percentuale del PNL degli Stati membri fissate per il periodo 2000-2006 all'1, 27%.
Costituiscono inoltre risorse proprie i tributi dei Trattati CE, EURATOM e CECA
Il fatto che la Comunità si finanzi mediante risorse proprie non significa che la riscossione dei dazi, dei prelievi e delle altre entrate sia affidata alle istituzioni comunitarie: essa rimane prerogativa degli Stati membri, i quali provvederanno a versare le somme percepite alla Comunità.
La fonte è la sorgente dalla quale è possibile attingere la conoscenza di una norma giuridica.
Il sistema giuridico comunitario è costituito da un complesso di norme che regolano l'organizzazione e lo sviluppo delle Comunità europee (CE CECA CEEA) nonché i rapporti tra queste e gli Stati membri.
Le fonti del diritto comunitario sono costituite:
- dai trattati istitutivi, così come integrati dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e modificati da atti successivi (Diritto comunitario originario) fonti di 1° grado;
Gli atti che hanno modificato o integrato le disposizioni originarie sono:
-Trattato sulla fusione degli esecutivi: che ha istituito un Consiglio e un Commissione unica per tutte e tre le comunità.
-decisione del Consiglio del 21 aprile 1970: che ha instaurato il regime delle risorse proprie della comunità.
-Trattato di Lussemburgo del 22 aprile 1970 e il successivo Trattato di Bruxelles che hanno conferito al Parlamento europeo nuove competenze in materia di Bilancio.
-decisione del 20 settembre 1976 con la quale il Consiglio europeo ha introdotto l'elezione dei membri del Parlamento europeo a suffragio universale diretto
-L'Atto Unico Europeo: il cui obiettivo principale è l'instaurazione progressiva del mercato interno quale "spazio senza frontiere, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone dei servizi e dei capitali".
-Trattato sull'Unione Europea e i protocolli allegati
-Trattato di Amsterdam.
dagli atti emanati dalle istituzioni comunitarie costituenti il cd. diritto comunitario derivato ; fonti di 2° grado.
- dagli accordi con Stati terzi , fonti di 1° grado.
il sistema normativo è completato dalle fonti di 3° grado costituite da quei regolamenti della Commissione di attuazione degli atti emanati dal Consiglio dell'Unione Europea.
Le norme del diritto comunitario originario hanno un impatto con il nostro ordinamento come una norma internazionale pattizia. È necessaria, quindi, per l'Italia, la legge di autorizzazione alla ratifica e l'ordine di esecuzione.
Per il diritto comunitario derivato, invece, non occorre una procedura speciale di adattamento, ma si porranno in essere dei provvedimenti normativi (leggi, decreti legislativi, decreti presidenziali, atti amministrativi) per l'attuazione dell'atto comunitario.
L'ordinamento giuridico comunitario ha bisogno degli ordinamenti nazionali per il raggiungimento degli obiettivi fissati: gli atti giuridici della Comunità, infatti, non solo devono essere osservati dagli organi degli Stati membri, ma devono anche essere applicati da questi ultimi.
I principi generali di diritto comunitario non scritto che l' Unione Europea ha adottato nei Trattati è avvenuta ad opera della corte di Giustizia, che ha colmato alcune lacune normative presenti nei trattati comunitari:
Si suole distinguere in due categorie:
-principi generali di diritto mutuati dai sistemi giuridici nazionali:
certezza del diritto (conoscibilità a priori delle norme giuridiche, si ricordi il principio "la legge non ammette ignoranza" e anche il principio della diligenza del buon padre di famiglia);
irretroattività della legge penale (un soggetto può essere condannato penalmente soltanto se c'è una legge che lo prevede, art. 1 L. penale);
la proporzionalità dell'azione amministrativa
il rispetto dei diritti quesiti (i diritti acquisiti sotto il regime di una particolare legge sono fatti salvi anche se poi la legge viene modificata, abrogata, annullata (successione della legge), quindi irretroattività anche in materia civile),
l'affidamento dei terzi in buona fede la forza maggiore, ecc.
-principi generali propri del diritto comunitario:
il principio di solidarietà tra gli Stati membri (in base al quale la Comunità interviene in quei settori che non sono di sua esclusiva competenza solo quando la sua azione è considerata più efficace di quella intrapresa a livello nazionale);
il principio della preferenza comunitaria (Principio in base al quale, nell'ambito della politica agricola comune (PAC), gli Stati membri sono incoraggiati ad acquistare prodotti dal mercato comunitario anziché da quello internazionale).
il principio del mutuo riconoscimento ("accettazione dei prodotti legalmente e lealmente fabbricati nella Comunità").
il principio dell'equilibrio istituzionale (tutti gli organi istituzionali tra di loro hanno più o meno lo stesso potere e stanno allo stesso livello);
il principio della diretta applicabilità del diritto comunitario (adozione negli Stati membri delle norme comunitarie senza che sia necessario un atto di adattamento da parte dei singoli ordinamenti statali, cd. norme self-executing, se ci sono delle lacune si può adattare nella forma ma non nella sostanza) ;
il principio del primato del diritto comunitario (preminenza del diritto comunitario rispetto alla norma conflittuale statale).
Questo stretto collegamento tra i due ordinamenti non intacca, tuttavia, il principio dell'autonomia del diritto comunitario rispetto all'ordinamento giuridico statale.
Insieme di norme giuridiche emanate dagli organi comunitari per la realizzazione degli obiettivi definiti dai trattati.
Atti vincolanti
Gli atti comunitari giuridicamente vincolanti per gli Stati membri sono:
- i regolamenti comunitari , i quali hanno una portata generale, essendo indirizzati a tutti gli Stati membri, e direttamente applicabili;
- le direttive che possono avere una portata individuale o generale e non sono obbligatorie in tutti i loro elementi, in quanto vincolano i destinatari solo riguardo il risultato da raggiungere lasciando alla loro discrezione la scelta dei mezzi;
- le decisioni , che hanno una portata individuale, vale a dire che sono indirizzate a singoli Stati membri e sono obbligatorie in tutti i loro elementi.
I regolamenti sono atti vincolanti emanati dalle istituzioni comunitarie e si caratterizzano per tre elementi fondamentali:
hanno portata generale, essendo indirizzati a tutti i soggetti giuridici comunitari (Stati membri e persone fisiche e giuridiche degli Stati stessi),
sono obbligatori in tutti i loro elementi cioè non c'è elasticità nell'applicabilità della norma. (tale caratteristica non sta ad indicare necessariamente la completezza del regolamento, anzi, spesso accade che debba essere integrato con misure di esecuzione che possono essere adottate sia dalla stessa istituzione che ha emanato il regolamento, sia da un'altra istituzione comunitaria, sia dalle autorità nazionali). Vanno osservati come tali dai destinatari.
sono direttamente applicabili (adozione negli Stati membri delle norme comunitarie senza che sia necessario un atto di adattamento da parte dei singoli ordinamenti statali, cd. norme self-executing, se ci sono delle lacune si può adattare nella forma ma non nella sostanza).
La Corte di Giustizia ha, con giurisprudenza costante, contribuito a delineare il significato della diretta applicabilità dei regolamenti, sottolineando l'illiceità di misure nazionali di trasformazione.
Il processo di formazione dei regolamenti, in realtà, è abbastanza complesso; essi in genere sono emanati dal Consiglio su proposta della Commissione. Al processo di formazione di tali atti viene associato anche il Parlamento europeo, attraverso una delle procedure previste dal Trattato (Procedura di consultazione Procedura di cooperazione Procedura di codecisione
Il principale requisito formale previsto dai Trattati per i regolamenti è la motivazione dell'emanazione dell'atto(Motivazione degli atti comunitari): cioè l'indicazione della loro base giuridica, al fine di poter verificare la legittimità e la correttezza della procedura osservata per la loro adozione. Si tratta di un requisito di forma essenziale per la formulazione dell'atto, in quanto l'inosservanza della base giuridica può comportare il suo annullamento (Ricorso per annullamento
I regolamenti sono pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee (GUCE) ed entrano in vigore dopo un periodo di vacatio legis di 20 giorni, a meno che una data diversa non sia stata indicata nel regolamento stesso.
GUCE [Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee]
Testo ufficiale pubblicato quasi tutti i giorni feriali nelle lingue ufficiali, delle Comunità.
È suddivisa in tre diverse serie:
La serie contrassegnata con la lettera L (legislazione) contiene i testi normativi adottati dalle Comunità;
Quella contrassegnata con la lettera C (comunicazioni) riporta proposte normative nonché resoconti delle sedute del Parlamento Europeo e sentenze della Corte di Giustizia (prima che diventassero norme);
La serie contrassegnata dalla lettera S (supplemento) raccoglie tutti gli avvisi di appalti pubblici
Dal 1° luglio 1998 non viene pubblicata più in forma cartacea, ma soltanto su CD-ROM.
Sono riportati nella Gazzetta Ufficiale anche il tasso di cambio dell'euro, nonché gli accordi siglati dalle Comunità con paesi extra-comunitari.
Requisiti formali della direttiva sono:
- la portata individuale. Esse hanno come destinatari gli Stati membri (e le imprese nella CECA). A tal proposito le direttive si distinguono in:
a) generali, se indirizzate a tutti gli Stati membri;
b) individuali o particolari, se indirizzate ad uno o ad alcuni di essi;
- l'obbligatorietà di risultato. A differenza dei regolamenti comunitari e delle decisioni , le direttive impongono solo l'obbligo di raggiungere un risultato (obiettivo), lasciando liberi gli Stati di adottare le misure dagli stessi ritenute opportune (modalità);
L'elaborazione delle direttive segue lo stesso iter dei regolamenti.
Anche i requisiti formali sono gli stessi cioè devono essere motivate e devono riferirsi ai pareri obbligatori.
Diversa è invece la pubblicità, a causa del loro carattere individuale questi atti devono essere notificati ai destinatari e acquistano efficacia dalla data della notifica o da una data successiva, se indicata;
Inoltre le direttive fissano un termine per la loro attuazione. Pertanto, se gli Stati membri entro detto termine non adottano le misure interne di esecuzione, commettono una violazione del trattato.
Decisione
La decisione corrisponde, in sostanza, all'atto amministrativo dei sistemi giuridici nazionali.
Elementi essenziali di tale atto sono:
- la portata individuale. Ciò significa che la decisione è riferibile ai singoli destinatari, sia essi individui che Stati membri, designati dall'atto;
- la motivazione. Secondo la Corte di Giustizia è sufficiente che la motivazione indichi le ragioni sulle quali l'atto è fondato, ciò al fine di evitare abusi da parte delle istituzioni;
l'obbligatorietà in tutti i suoi elementi, sia in relazione al risultato che ai mezzi da utilizzare per raggiungere l'obiettivo indicato.
Le decisioni sono normalmente emanate dalla Commissione, mentre il Consiglio, di regola, emana solo le decisioni indirizzate agli Stati membri.
Le decisioni, come le direttive , vengono notificate ai destinatari ed acquistano efficacia dalla data della notifica o da altra data successiva, espressamente indicata.
Oltre agli atti dotati di efficacia vincolante (Atti vincolanti), le istituzioni comunitarie possono emanare due tipi di atti non vincolanti: le raccomandazioni ed i pareri
La raccomandazione ha il preciso scopo di obbligare il destinatario a tenere un determinato comportamento considerato più rispondente alle esigenze comuni.
Il parere tende a fissare il punto di vista dell'istituzione che lo emette in ordine ad una specifica questione.
Premesso che sia per le raccomandazioni che per i pareri le istituzioni comunitarie hanno una competenza generale, entrambi gli atti non sono sottoposti ad alcuna forma particolare (mancanza della notifica e pubblicità sulla GUCE).
Le decisioni degli atti atipici diverse da quelle previste dall'art. 249, con queste infatti il Consiglio autorizza la Commissione a negoziare accordi commerciali con i paesi terzi.
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