La riforma della PAC: prospettiva a lungo termine per un'agricoltura sostenibile - La revisione intermedia della PAC

La riforma della PAC: prospettiva a lungo termine per un'agricoltura sostenibile

La politica agricola comune (PAC) consiste in una serie di norme e meccanismi che regolano la produzione, gli scambi e la lavorazione dei prodotti agricoli nell'ambito dell'Unione europea. La PAC, i cui obiettivi generali sono stati fissati dal Trattato di Roma, è entrata in vigore nel 1962. L'agricoltura ha da sempre rappresentato uno degli obiettivi prioritari delle politiche decisionali europee fin dai tempi della fondazione della Comunità europea. A quell'epoca, infatti, era ancora vivo il ricordo delle penurie alimentari dell'immediato dopoguerra e l'agricoltura ha costituito un elemento chiave nella costruzione europea.

Tra le politiche comunitarie, la PAC è considerata di gran lunga una delle più importanti, non solo in ragione del suo peso a livello di bilancio comunitario (ne assorbe circa il 50%, a scalare nel corso degli anni), del numero consistente di persone che si dedicano ad attività agricole e dell'estensione del territorio destinato alle colture agricole, ma anche per il significato simbolico e per la sovranità che gli Stati membri hanno trasferito alla Comunità in questa materia.  L'art. 33 del Trattato CE stabilisce le finalità della PAC:

  incrementare la produttività agricola, sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola e un migliore e più efficace impiego dei fattori di produzione, in particolare della manodopera;

  assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola grazie al miglioramento dei redditi di coloro che lavorano nell'agricoltura;

  stabilizzare i mercati;

  garantire la sicurezza degli approvvigionamenti;

  assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori.

Il raggiungimento di tali obiettivi, come stabilito all'art. 34 del Trattato CE è possibile grazie alla creazione di Organizzazioni Comuni dei Mercati agricoli (OCM). Le OCM sono state introdotte gradualmente e attualmente esse esistono per la maggior parte dei prodotti agricoli. Esse costituiscono gli strumenti di base del mercato agricolo comune in quanto eliminano gli ostacoli agli scambi dei prodotti all'interno dell'Unione e mantengono misure doganali uniformi nei confronti dei paesi terzi.

La PAC ha realizzato con successo i suoi obiettivi iniziali riuscendo nell'intento di promuovere sia la produzione che la produttività, stabilizzando i mercati, assicurando l'approvvigionamento dei prodotti e proteggendo gli agricoltori contro le fluttuazioni dei prezzi sui mercati mondiali. Tuttavia, questi risultati indubbiamente positivi, hanno mostrato anche alcuni effetti indesiderati: gli agricoltori, infatti, hanno prodotto più di quanto il mercato fosse in misura di assorbire creando in tal modo eccedenze e generando una crescita esponenziale delle spese agricole. Per tale ragione la PAC ha dovuto subire nei quattro decenni della sua esistenza numerosi interventi di riforma.

Il primo tentativo di riforma risale al 1968 quando la Commissione pubblicò un Memorandum sulla riforma della PAC, noto più comunemente sotto il nome di Piano Mansholt (dal nome del suo promotore, all'epoca vice presidente della Commissione e responsabile della PAC), che prevedeva la riduzione della popolazione attiva impiegata in agricoltura e l'incoraggiamento alla formazione di unità agricole più grandi ed efficienti. Nel 1972 sono state introdotte nella PAC delle misure strutturali finalizzate ad una modernizzazione dell'agricoltura europea. Nel 1983 la Commissione proponeva una riforma sostanziale concretizzata ufficialmente due anni dopo con la pubblicazione del libro verde 'Prospettive della politica agraria comune' con il quale si è cercato di ristabilire un certo equilibrio tra domanda e offerta e di formulare nuove ipotesi per il futuro della PAC.

Nel 1991 la Commissione ha presentato due documenti di riflessione, i quali costituivano la base per un'intesa politica sulla PAC che si raggiunse nel 1992.

La riforma del 1992, che ha segnato un'importante svolta verso il cambiamento proponeva essenzialmente misure concernenti la riduzione dei prezzi per renderli più competitivi sul mercato europeo e mondiale, l'assegnazione di importi compensativi per le perdite di reddito subite dagli agricoltori e l'introduzione di misure di protezione ambientale. La riforma del 1992 è in generale considerata un successo e i suoi effetti hanno avuto un impatto positivo sull'agricoltura europea. Tuttavia, gli sviluppi degli anni successivi (allargamento, introduzione della moneta unica, nuovi cicli di negoziati in seno all'Organizzazione Mondiale del Commercio e intensificarsi della concorrenza sui prodotti provenienti dai paesi terzi) hanno imposto una nuova tappa nel processo di riforma della PAC.

Nel luglio del 1997, la Commissione ha proposto una riforma del settore agricolo nel quadro di AGENDA 2000, che costituiva un modello per il futuro della politica comunitaria in vista del futuro allargamento. Le trattative si sono concluse nel Consiglio europeo del marzo 1999 a Berlino. Agenda 2000 rappresenta la riforma più radicale e globale della PAC dalla sua istituzione ad oggi; essa porta avanti il processo iniziato nel 1992 e pone una base più solida per il futuro sviluppo dell'agricoltura dell'Unione contemdo tutti gli ambiti di competenza della PAC (ambientale, economico e rurale). Tale riforma pone in particolare le basi per uno sviluppo multifunzionale dell'agricoltura che sia, allo stesso tempo, sostenibile e competitiva sullo scenario mondiale. Il nuovo modello di politica agricola deve favorire la conservazione dei paesaggi e la tutela degli spazi naturali, portando un contributo fondamentale alla vitalità del mondo rurale. Essa deve essere in grado di soddisfare le esigenze dei consumatori per quanto riguarda la qualità e la sicurezza delle derrate alimentari, la protezione dell'ambiente e il benessere degli animali.

La nuova politica agricola si sforza di promuovere:

1. un'agricoltura competitiva capace di sfruttare le opportunità offerte dai mercati mondiali, evitando il ricorso ad eccessive forme di sostegno e garantendo allo stesso tempo un equo tenore di vita alla popolazione rurale;
2. metodi di produzione che offrano prodotti sicuri e di qualità ai consumatori;
3. la creazione di posti di lavoro sostitutivi e altre fonti di reddito per i lavoratori agricoli;
4. l'elaborazione di una politica dello sviluppo rurale come secondo pilastro della PAC;
5. l'integrazione nella PAC le questioni ambientali e strutturali;
6. la semplificazione della legislazione comunitaria in materia e decentralizzarne l'applicazione allo scopo di conferirle maggiore chiarezza, trasparenza e accessibilità.

L'accordo politico raggiunto a Berlino ha condotto all'adozione di dieci regolamenti e alla determinazione degli stanziamenti per la riforma del settore agricolo. Il bilancio agricolo sarà progressivamente ridotto a 38 miliardi di euro l'anno per le politiche di mercato e a 4,3 miliardi di euro per le misure di intervento rurale.

L'Agenda 2000 rappresenta una nuova ed importante tappa nel processo di riforma della politica agricola comune (PAC). Tale riforma concretizza, per gli anni futuri, uno specifico modello di agricoltura europea con l'obiettivo di salvaguardare la diversità dei metodi di produzione diffusi in tutta Europa e più in particolare nelle regioni con problemi specifici. La riforma favorisce, infatti, un'agricoltura più competitiva ma anche maggiormente rispettosa dell'ambiente. Essa segna, inoltre, un nuovo passo avanti verso una politica orientata al sostegno degli agricoltori anziché dei prodotti e alla compensazione degli stessi non solo per l'attività produttiva, ma anche per il loro contributo supplementare a favore della società. Infine, le riforme intraprese creano le condizioni favorevoli al riavvicinamento delle economie agricole dei paesi candidati all'adesione.

La revisione intermedia della PAC

Nel luglio 2002 la Commissione ha pubblicato una comunicazione sulla revisione intermedia delle riforme previste nell'ambito di Agenda 2000, come richiesto dal Consiglio europeo di Berlino del 1999. Gli obiettivi realizzati dall'Agenda 2000 sono numerosi e, in generale, trovano il consenso dei cittadini europei. Tuttavia, in certi settori permangono delle lacune da colmare, in particolare nell'ambito delle nuove sfide che l'agricoltura europea si troverà ad affrontare nei prossimi anni.

Una revisione parziale della PAC offre all'Unione europea l'opportunità di riesaminare la propria politica agricola e di rispondere più efficacemente alla crescente preoccupazione della società in materia di sicurezza degli alimenti e tutela dell'ambiente rurale, garantendo nello stesso tempo un utilizzo razionale delle risorse. La Commissione, offrirà agli agricoltori europei una prospettiva politica chiara nell'ambito del quadro finanziario per le spese agricole fissato in occasione del Consiglio europeo di Bruxelles nell'ottobre 2002 fino al 2013. Essa rende inoltre l'agricoltura europea più competitiva e orientata al mercato, semplifica notevolmente la normativa in materia, la rende maggiormente difendibile in seno all'Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC) e agevola il processo di allargamento.

I Ministri europei dell'agricoltura hanno approvato in data 26 giugno 2003 a Lussemburgo la nuova riforma della PAC.

Gli elementi salienti di tale riforma sono:

  slegare completamente la produzione dagli aiuti diretti (disaccoppiamento);

  subordinare gli aiuti diretti al rispetto di norme ambientali, in materia di sicurezza alimentare, di benessere degli animali e di sicurezza sul lavoro;

  incrementare gli stanziamenti comunitari a favore dello sviluppo rurale attraverso una modulazione dei amenti diretti;

  creare un nuovo regime di audit aziendale;

  adottare nuove misure di sviluppo rurale intese a promuovere una produzione di qualità, la sicurezza alimentare, il benessere degli animali e a coprire i costi dell'audit aziendale;

  riesaminare le politiche di mercato in particolare nel settore dei cereali, delle carni bovine e del latte.

La Commissione propone l'introduzione di un unico aiuto disaccoppiato a sostegno del reddito per azienda, basato sui precedenti storici basati su un importo di riferimento compreso tra il 2000 e 2002. In una prima fase il nuovo aiuto si applicherà ai seminativi, alle carni bovine e ovine, alle leguminose da granella e alle patate da fecola. Anche se, in un primo tempo, il nuovo regime non si applicherà a tutti i settori, gli agricoltori che beneficeranno del nuovo amento disaccoppiato saranno liberi di coltivare qualunque prodotto sulla loro terra, salvo che si tratti di produzioni esplicitamente escluse. Gli Stati membri che ritengono necessario ridurre al minimo il rischio di abbandono delle terre potranno mantenere fino al 25% degli attuali amenti per ettaro nel settore dei seminativi, legati alla produzione. Nel settore delle carni bovine gli Stati membri potranno ugualmente decidere di mantenere una parte dei amenti legati alla produzione. Nel settore lattiero-caseario le disposizioni del disaccoppiamento saranno attuate dal 2008, quando la riforma del settore sarà stata completata.

Il amento unico sarà suddiviso in diritti all'aiuto per facilitarne il trasferimento in caso di cessione o affitto di una parte dell'azienda. Ciascun diritto sarà calcolato dividendo l'importo di riferimento per il numero di ettari che danno diritto all'importo negli anni di riferimento. Quest'impostazione semplificherà in modo considerevole il sostegno ai produttori dell'Unione. Essi potranno orientare maggiormente l'agricoltura al mercato, il che permetterà di trarre vantaggio pieno dagli orientamenti di mercato fornendo i prodotti richiesti dagli agricoltori. Infine, il disaccoppiamento non potrà che favorire l'integrazione della dimensione ambientale nell'agricoltura, grazie all'abolizione degli incentivi legati ad una specifica produzione, i quali sono potenzialmente dannosi per l'ambiente. Il nuovo sistema entrerà in vigore nel 2005. Se uno Stato membro, a causa delle condizioni peculiari della sua agricoltura, ha bisogno di un periodo transitorio, può chiedere di applicare il amento unico per azienda a partire dal 2007.

Per evitare l'abbandono dei terreni e i conseguenti problemi ambientali, al disaccoppiamento è stato associato l'obbligo, per gli agricoltori che beneficiano di amenti diretti, di mantenere i propri terreni agricoli in buone condizioni agronomiche. Tale sistema, chiamato 'condizionalità ecologica', si applicherà alle norme obbligatorie europee in materia di ambiente, sicurezza degli alimenti, sanità, benessere degli animali e sicurezza sul lavoro. Il sistema si applicherà all'insieme dell'azienda, vale a dire alle superfici agricole utilizzate e inutilizzate, e le sanzioni interverranno qualora si riscontri la mancata osservanza delle norme nell'azienda del beneficiario. La sanzione consisterà in una riduzione parziale o nell'abolizione dell'aiuto (in funzione della gravità della violazione).

Quale parte dei requisiti di condizionalità, diventerà obbligatoria anche l'adozione di un sistema di consulenza aziendale. Il sistema di consulenza aziendale sarà facoltativo per gli Stati membri fino al 2006. A partire dal 2007 gli Stati membri dovranno offrire un sistema di consulenza ai propri agricoltori. L'audit aziendale verterà sui flussi materiali, sui processi seguiti dall'azienda e sulle attrezzature, in relazione alle norme in materia di ambiente, di sicurezza dei prodotti alimentari, di benessere degli animali e di sicurezza sul lavoro. Inizialmente verrà introdotto solo nelle aziende i cui produttori beneficiano di aiuti diretti per oltre 15.000 EUR all'anno o la cui cifra d'affari è superiore a 100.000 EUR all'anno. Gli audit aziendali comporteranno inventari strutturati e regolari e la contabilità dei flussi di materiali e dei processi all'interno dell'azienda. Tali aiuti saranno finanziati nel quadro delle misure di sviluppo rurale.

Al fine di garantire un sistema più equilibrato di aiuti e di rafforzare lo sviluppo rurale sarà introdotto un sistema comunitario di modulazione, il quale prevede il trasferimento di risorse dal primo al secondo pilastro, ampliando il campo di applicazione degli attuali strumenti a favore dello sviluppo rurale, nell'intento di promuovere la qualità alimentare, il rispetto di norme più rigorose e un maggior benessere degli animali. Nell'ambito della modulazione dinamica tutti i amenti diretti, accoppiati e disaccoppiati, verranno progressivamente ridotti del 3% all'anno per raggiungere la riduzione massima del 20% stabilita da Agenda 2000. Gli importi che in tal modo potranno essere risparmiati, mediante la modulazione verranno distribuiti agli Stati membri in base alla superficie agricola, all'occupazione nel settore agricolo e ad un criterio di prosperità, per rispondere ad esigenze rurali specifiche.

La Commissione propone anche di ampliare il campo di applicazione degli aiuti comunitari per lo sviluppo rurale introducendo nuovi interventi tra le misure disponibili nell'ambito del secondo pilastro. Le nuove misure proposte sono tutte misure di accomnamento e verranno finanziate dal FEAOG, sezione garanzia, sull'intero territorio comunitario. Esse comprendono:

  l'introduzione di un nuovo modulo dal titolo 'Qualità degli alimenti' il quale prevede incentivi a favore degli agricoltori che partecipano a programmi comunitari o nazionali riconosciuti intesi a migliorare la qualità dei prodotti agricoli e dei processi produttivi utilizzati e aiuti a favore delle associazioni di produttori per iniziative di informazione dei consumatori e di promozione dei prodotti attenuti nell'ambito dei programmi di qualità finanziati mediante tale misura.

L'introduzione di un nuovo modulo dal titolo 'Rispetto delle norme', il quale comprende la possibilità per gli Stati membri di concedere aiuti temporanei e decrescenti ai propri agricoltori, per aiutarli ad attuare norme rigorose imposte dalla legislazione comunitaria nei settori dell'ambiente, della sanità pubblica, animale e vegetale del benessere degli animali e della sicurezza sul lavoro e la concessione di aiuti agli agricoltori come contributo ai costi per il ricorso ai servizi di consulenza agricola.

L'introduzione nel modulo agri-ambientale, della possibilità di concedere aiuti agli agricoltori che si assumono per un periodo di almeno cinque anni, l'impegno di migliorare il benessere dei propri animali di allevamento al di là delle normali buone pratiche di allevamento.

Infine per quanto riguarda gli interventi sui mercati agricoli, la Commissione al fine di migliorare la competitività dell'agricoltura europea propone di confinare l'intervento al semplice ruolo di rete di sicurezza, permettendo ai produttori europei di rispondere ai segnali del mercato e proteggendoli dalle fluttuazioni estreme dei prezzi. In particolare, nel settore dei cereali, la proposta della Commissione prevede di mantenere l'attuale prezzo di intervento, di eliminare completamente le maggiorazioni mensili, di ridurre del 50% gli incrementi stagionali, di abolire l'intervento per la segala e di adeguare il sistema dei protezione alle frontiere dell'UE, conformemente ai diritti e agli obblighi internazionali dell'UE. Nel settore della carne bovina è prevista una semplificazione del sistema di erogazione degli aiuti diretti per mettere i produttori in sintonia con le richieste di mercato. Nel settore lattiero-caseario, per garantire una prospettiva stabile ai produttori, il Consiglio ha deciso di prorogare il regime delle quote latte riformato fino al 2014/2015. Sono anche stati decisi tagli di prezzo nel settore. Il prezzo del burro sarà ridotto del 25% e quello del latte scremato in polvere del 15%. Nell'autunno 2003, la Commissione ha presentato una comunicazione sulla riforma dei settori dell'olio d'oliva, del tabacco e del cotone, che è stata seguita da proposte legislative. Esse hanno definito le prospettive di lungo termine per i settori in questione il linea con il quadro finanziario.

Gli adattamenti proposti lasciano agli agricoltori la massima flessibilità circa le scelte di produzione da compiere e garantiscono la loro stabilità dei redditi. L'attuazione della riforma della Commissione permette di eliminare gli attuali incentivi che hanno un impatto ambientale negativo e incoraggia, di gran lunga, pratiche agricole più sostenibili. Si tratta pertanto di adattamenti necessari per consentire all'Unione europea di proporre un quadro strategico sostenibile e prevedibile per il modello agricolo europeo degli anni a venire.